陈杰:公积金“账随人走”的深层意蕴

作者:2017/10/11 10:44

住房公积金制度在我国已经发展20多年,目前覆盖了约1亿3000万的职工,缴存余额超过4.5万亿元,是我国城镇住房制度的重要组成部分。但住房公积金缴存者的公积金账户余额长期不能顺畅异地转移,制约了缴存职工在不同城市之间就业与定居的自由流动,一直是住房公积金制度被诟病的一个重要方面。有鉴于此,近年来住房与城乡建设部住房公积金监管司牵头,做了不少推进住房公积金异地流转的工作,包括组织开发了全国住房公积金异地转移接续平台,并颁发了《全国住房公积金异地转移接续业务操作规程》,要求从2017年7月1日起,全国所有住房公积金管理中心都实现“联网”,可以通过统一的平台办理住房公积金异地转移接续业务,预期将使住房公积金在全国范围内实现“账随人走,钱随账走”。

住房公积金制度发展的一个里程碑:异地转移接续

实现住房公积金普遍性的异地转移接续,不仅是体现住房公积金服务效率提升的一项便民惠民措施,对提高城市劳动力自由流动程度、推动房地产市场的区域均衡和改善城镇居民住房消费能力等多方面都具有重要意义,也是我国住房公积金制度发展历程中的一件大事,对住房公积金制度自身的健全完善,具有多层面的促进作用。

首先,住房公积金实现可全额异地转移是一种观念冲击,进一步明晰了公积金个人账户资金的产权属性。住房公积金制度虽然发展20多年了,但其资金属性还有些模糊,到底是一种住房储蓄,是个人互助基金,还是类似养老金的社会保障资金,还有很多争议。公积金个人账户余额的钱到底属公还是属私,是全部属私,还是一部分属私、一部分属公,在一些地方和场合也被模糊化。比如早些年,住房公积金缴存者因为换工作、搬迁等原因去外地而需要提取走自己公积金账户余额时候,一些地方的住房公积金中心就只允许缴存者带走公积金账户个人缴存部分,单位配比缴存的那部分经常就被扣留下来无法带走,并沉没在公积金中心账户了。这曾经是普遍现象。然而,《住房公积金管理条例》(2002年版)第三条早就明确说明,“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有”。这次住房公积金异地转移的实现,也是一次普法教育,让个人和公积金中心都真正切实认识到住房公积金个人账户资金的产权性质是全部属于个人所有,而不是公积金管理中心或任何第三方所有。各地公积金管理中心对住房公积金资金只有管理权没有所有权,不能以任何名义扣留住房公积金个人账户资金和妨碍缴存人对住房公积金资金的自由运用。明确这点,对于住房公积金制度明确自身定位和实现长期健康发展具有重要意义。

其次,住房公积金实现无缝异地转移接续,有利于加强住房公积金资金账目的公开透明和安全性,倒逼各地公积金中心资金信息性和安全性管理能力的提高。住房公积金异地转移接续平台建成之后,转出地和转入地的住房公积金资金账目必须要做实做准,账目要实化、数字要准确化,一些之前可能隐蔽住的空账或资金管理违规现象就会暴露出来,倒逼各地住房公积金管理中心在资金管理方面能力提升,尤其是资金账户信息化程度和安全性的提高。这不仅能更好地维护公积金缴存者的利益,也有利于提升各地公积金管理中心的信息维护和资金安全管理水平。

再次,住房公积金资金异地转移接续的推行,还会使得各地公积金中心提高资金流动性管理水平,进而提升金融专业素质。近年来随着我国房地产市场波动的加剧,住房公积金的流动性风险也越来越频繁地凸显出来。从全国层面来看,根据住建部住房公积金监管司发布的全国住房公积金年度报告,2014年全国住房公积金资金提取率(当年提取额占当年归集资金比例)为58.52%,2015年提取率就飙升到75.52%,2016年提取率因为第四季度后全国性的楼市调控,就又一下子回落到70.20%,显示波动性很大。在楼市暴涨的时候,很多一线城市的住房公积金的提取使用率和贷款率都迅速攀升,资金提取率很容易逼近100%,住房公积金贷款需求更是激增。以上海为例,根据《上海市住房公积金2016年年度报告》数据显示,2016年底上海公积金个人住房贷款率(年度末个人住房公积金贷款余额占年度末住房公积金缴存余额的比率)突破100%,达到102.39%。当年上海住房公积金的个人住房贷款发放额、住房公积金贴息贷款发放额、项目贷款发放额、住房消费提取额的总和与当年缴存额的比率为195.51%,比上年同期增加14.41个百分点。天津更是一个突出的住房公积金高活跃度城市,天津市住房公积金管理中心公布的《2016年全市住房公积金归集、使用情况》显示,2016年天津公积金提取率达到85.02%,个人住房贷款率达到122.90%,两项都属于全国省级单位之首。近年来,住房公积金资金流入出现赤字、入不敷出情况在很多城市屡屡发生,一些地方的公积金中心甚至只能采用提高公积金贷款门槛、强行限贷乃至停贷的办法来被动消极应付,这就给住房公积金制度的信誉带来很大损害。但在楼市不景气时候,很多城市又有大量公积金资金被闲置,造成浪费。房地产资金借贷的需求与供给受房地产市场周期波动影响而出现剧烈波动,本身是市场自然现象,银行等专业金融机构在资金流动性管理方面都积累了丰富的管控经验。但以往一些住房公积金中心往往把自身定位为准事业单位,金融风险管控意识不足,也确实缺乏足够的金融风险管控与流动性管理能力。住房公积金异地转移接续业务的开展,将使得各地住房公积金中心从被动式简单的公积金归集储存管理,扩展到主动式的资金流向预测与资金流动性管理,由此做好未来准备从事业单位向准金融机构的转变。

最后,住房公积金的异地自由转移,有利于住房公积金制度增加参与吸引力、提高缴存积极性、扩大对劳动者的覆盖面。很多一二线城市房价很高,有相当多的非本地户籍的公积金缴存者意识到在当地很可能不能定居下来,即使能定居,生活性价比也不如在自己家乡高,有很强的意愿在一定时间之后返回自己家乡工作和买房,但如果住房公积金缴存金额经常被强留在本地城市,一旦迁移时候受到很多限制乃至资金损失,那么职工对参加住房公积金制度就会有强烈的抵触感,即使参加了,也会想方设法减少缴存额。实现住房公积金的异地转移,可以让缴存者感受到更大的所有权益保障、有更多机会使用到公积金,从公积金中得到更多受益,这样才有更强的主动意愿参加住房公积金制度。并且,住房公积金异地自由转移还有利于鼓励大城市流动人口回家乡就业创业,平衡地区发展,同时由此间接性平衡各地房地产市场的发展,加快三四线城市房地产去库存,减少一二线房价压力。

不少住房公积金缴存者希望公积金不仅能异地转移,还能异地提取使用,甚至异地贷款

住房公积金异地转移本身是一项便民措施,但这个善政要真正做好,需要做好便利性与安全性之间的合理平衡,这两方面都有很大的提升空间。从便利性角度来说,目前住房公积金的异地转出或转入,都还有一个需要缴存人本人到住房公积金中心的申请审核过程,会耽误缴存人的工作时间,而这个成本在互联网时代,应该是可以避免和节约的。住房公积金异地资金转移的流程,目前按照不少城市的操作细则规定,一般都是还需要有8个工作日的时间,这也是可以利用互联网技术去进一步减少的。

此外,这次政策所涉及的住房公积金异地转移,还只是满足了缴存人因为工作地转换而发生的对公积金缴存金额转出和转入的要求,即实现了“钱随人走”。但眼下的现实生活中,随着高铁、高速公路等交通技术的快速发展,在不少大城市及其周边城市,尤其在长三角、珠三角、京津冀等城市群里,包括在雄安新区的规划里,人们居住和工作的城市可能并不在同一个城市。在一个城市工作,而在另一个城市买房或租房定居,这种现象越来越多。但眼下住房公积金只能在工作地才能提取使用,这就对该部分人的公积金使用产生很大障碍。为此有不少住房公积金缴存者希望公积金不仅能异地转移,还能异地提取使用,甚至异地贷款,这样可以更灵活配置自己的资产,住房选择的地理空间也更加广阔。

客观而言,住房公积金的异地提取使用,尤其是异地贷款和本地还款的组合,短期内确实还有很多制度性和技术性的障碍。即使抛开很多城市限购限贷的问题不谈,异地贷款本身对资金安全性挑战也很大,对贷款风险管理水平要求很高。即使在地方性的商业银行,这种业务也不是很普遍,一般都是全国性的大型商业银行才有这个条件,而公积金体系以城市为单位运作,资金的缴存与运作都基于行政壁垒的割裂,要做到异地互贷难度大得多。但从长远来看,实现住房公积金的异地提取使用,对协调区域经济发展和实现房地产市场的区域均衡都有极大的促进作用。

要实现住房公积金的异地提取使用,不是简单行政上放开缴存者在异地的资金流入流出就可以做到,而是需要很多的制度配套政策才能保障其安全性。首先,在起步阶段,所谓“异地”要严格限定,必须明确是实际居住地,或与家庭主要成员在一起共同居住的首要居住地;其次,居民的住房要全国联网,公积金中心可以查验到申请人名下住房的总体情况。有这两点才能保障住房公积金异地提取,包括异地贷款,不会成为炒房“火上浇油”的工具。

让住房公积金异地使用落地,在机制层面,还需要构建跨区域、甚至全国性的资金调度或头寸拆借平台,才能更好地平衡各地资金供需,不会出现部分城市因为公积金余额过度流出而陷入资金枯竭甚至瘫痪。比如,需要政府出台一些激励措施,鼓励住房公积金资金闲置较多的城市,可以主动地通过区域性或全国性的资金拆借平台,将部分闲置公积金资金拆借给那些住房公积金资金需求十分旺盛、但资金不足、出现入不敷出或资金流动性风险很大的城市。在增加本地公积金资金使用率、提高本地缴存者资金收益率的同时,共同维护好住房公积金系统整体的信誉。但在2016年全国住房公积金已经达到提取率70.2%、个人住房贷款率88.84%的高活跃利用背景下,如果要实现公积金异地流通使用,对住房公积金流动性管理的挑战将十分巨大。只对住房公积金系统内部充分挖潜还不够,还迫切需要在目前已经有的一些城市的试点基础上,加快住房公积金个人按揭贷款的证券化。在缓解部分城市公积金按揭贷款来源资金不足、加快资金流动性的同时,也要提高公积金按揭贷款运作的透明度与规范化,降低公积金按揭贷款的融资成本,并将按揭贷款的区域风险分散化。但住房公积金按揭贷款证券化应该在一个区域或全国性平台统一按照专业化标准操作,不适合在一个城市的公积金管理中心独立去做,这样既发挥不了贷款风险分散的功能,也对化解流动性难题作用很小。

住房公积金异地使用,在硬件条件上,还需要加快搭建全国性的公积金统一存储信息平台、统一贷款服务与管理平台、统一的资金拆借网络平台,并做好个人征信的全国联网体系建设。做好相关基础硬件软件的准备,才能让资金不仅可以顺畅异地转移,缴存者将来也可以异地提取,甚至异地贷款。

住房公积金制度近年来受到的争议很多,住房公积金制度改革是一个很大的系统工程,实现住房公积金顺畅的异地转移还只是解决了其中一个方面的问题,未来的住房公积金改革还任重道远,需要妥善结合缴存者的合理需求和公积金制度自身发展的要求而做多方面的突破。

(作者为上海财经大学投资系系主任、教授,上海财经大学不动产研究所执行所长)

【参考文献】

①刘志强:《公积金能带走,还得能贷上》,《人民日报》,2017年7月10日。