冯苏苇:“物有所值”的公交补贴才是好补贴

作者:2017/10/11 10:51

原创:《中国交通报》

作者:上海财经大学公共政策与治理研究院 交通经济与政策研究中心主任 冯苏苇

Q:政府为什么要补贴公共交通,怎样才能更好地通过补贴引导公共交通发展?

补贴与公共交通的服务定位有关。出行是人们的基本需要,公共交通对应的是基本公共服务,这意味着可以通过国家权力介入或公共资源投入,为公民提供从事生活、生产和发展等活动所需要的相关服务。公交的属性主要表现为它的普惠性、公益性和公平性,当运营出现困难时,往往需要财政补贴的扶持。

补贴是政府干预公交运营的一种方式,常常被赋予三重政策目标:其一,保证公交价格的平稳,即使物价上涨,公交价格也保持在老百姓可以承受的范围之内,发挥公交的普遍服务义务。其二,保证公交企业有稳定的营收和合理的利润,确保可以持续经营,连续提供公交服务。其三,作为一种制度安排,保障公交行业健康发展,不受经济周期波动影响。

补贴还与公交行业的自然垄断属性有关。依赖设施网络运营的地铁、城际铁路等具有自然垄断性质,在公共道路上运营的常规公交具有一定的竞争性,但如果不做统筹安排,势必会出现干线拥挤、重复投资等外部效应。这些因素决定了公交服务的竞争是不充分的,服务价格也不能采用边际成本定价,不完全由企业按照市场变化来自主决策。公交行业的垄断经营特征,使其存在一家独大、垄断市场的可能性,因此,在制度设计上,各国政府在公交行业准入、定价、服务质量以及运营安全等方面实施全面监管,确保不产生消费者利益被垄断企业过度攫取的情形。

然而,在政府干预下,又容易出现企业营利性与服务公益性的价值冲突。一方面它保障企业可以规避市场风险;另一方面,在管制的约束下,企业无法根据市场的变化调整经营策略,也无法实现战略性投资,以适应新技术对行业转型的要求。长此以往,管制会使企业失去经营活力。

可见,补贴是对企业无法自主应对市场变化(经营自主权丧失)的一种补偿机制,是对企业保证普遍服务义务的一种财政转移支付,也是政府、企业和消费者之间多重利益和目标妥协的结果。作为一种可选择的制度安排,补贴保证企业经营的可营利性,保持相对平稳的公交票价,帮助企业规避可能的市场风险。这些都是补贴给消费者和企业带来的有利之处。

不过,补贴也会产生弊端。补贴来源于政府财政收入,而征税收费天然困难,新税种的开征更是不易。由于政府支出项目繁多,任何财政资金使用都存在一定的机会成本,而资金去向往往服从政治大局以及城市发展的优先目标,而不是常规性项目需求。也就是说,公交补贴资金来源的增长是有边界、有限度的,如果公交需求在增加,企业经营困难加剧,城市财政又遭遇瓶颈,极易出现补贴资金入不敷出的风险。

由于缺乏竞争机制,自然垄断行业存在一定的效率损失,而补贴往往会掩盖经营低效的真正原因,反而可能加剧企业惰性,不愿降低内部运营成本。此外,由于企业没有主动披露经营的关键信息、接受相关部门监管的意愿,这种信息不对称会造成政府与企业的博弈“游戏”,从而导致监管失效。

此外,政企关系的“强连接” 可能滋生寻租空间。在管制关系中,存在三种互动方式:政府与企业、政府与消费者以及企业与消费者。相比其他两种互动方式,政府与企业是一种“强连接”,作为企业的主管部门,政府设计政策,引导企业按满足公共需求的方向发展,而企业也会根据自身的发展目标,游说政府部门,以获得更好的政策扶持。双方在互动中可能形成一致的利益,而合谋发展。补贴的存在,恰好提供了企业游说政府、政府引导企业的“工具变量”。使用不当,将成为滋生寻租、腐败的温床。

可见,补贴有利也有弊,作为一种常见的制度安排,如何让公交补贴更加“物有所值”,提高政府财政支出的效益?

➤首先,需要激励性的、相对透明的成本规制安排,将企业引导到公益性的价值取向上,并由企业努力降低内部成本、提高公交服务质量来决定对其亏损的补偿程度。实践表明,对公交补贴项目实施第三方绩效评估,就是一种合适、有效的管理工具。

➤其次,要想真正降低补贴,在有条件的地区,可以逐步营造有利于竞争的环境,降低公交行业的准入门槛,鼓励多种形式的资本进入公交市场,针对出行需求的细分市场,提供多元化、精准定项的公交服务,更好地满足人们日益增长的出行需求。

专家简介

冯苏苇,上海财经大学公共经济与管理学院副教授,公共政策模拟与仿真实验室主任,公共政策与治理研究院双聘研究员,交通经济与政策研究中心执行主任,研究方向为交通经济与政策、城市交通管理。

本文转载自:《中国交通报》交通论坛,堵九月里论治堵(五),2017年9月17日