财政透明遭遇“天花板” 亟待细化预算公开

作者:2016/01/20 12:12

财政部首次对地方预决算公开进行专项检查,并将部分未公开部门预决算报告的地方政府公开曝光。相比去年,2016年的专项检查增加了对真实性的要求,重点关注是否存在预算空转、虚列收支等问题

《财经》记者 周哲/文 王延春/编辑

“福建省档案局、省工商联等38家省直预算单位未公开2015年部门预算和2014年部门决算。江苏省南京市高淳区66家预算单位中,55家未公开2014年部门决算。”

上述地方政府部门被财政部公开点名。财政部指出,未按规定公开部门预决算报告,触犯了《预算法》的红线。同样被点名指出的还有山东省、宁波市、贵阳市、厦门市思明区、湖南省临武县、内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。

2016年9月,财政部公布了去年底对地方2015年预算和2014年决算公开情况专项检查结果,并按当时承诺将检查结果向社会公布。这是财政部首次对地方预决算公开进行专项检查,并将部分地方政府名单曝光。

2016年11月24日,财政部又部署了2016年度地方预决算公开情况专项检查工作,检查的力度和要求都高于去年。

相比财政部的专项检查,国内外民间机构和学界也纷纷对地方政府财政公开透明给与评价。上海财经大学给出的2016年省级政府透明度平均分只有42分;清华大学给出的2016年市级政府财政透明平均分只有44分,县级城市平均分只有32分;IBP(国际预算合作伙伴协会)给出的2015年中国预算开放度只有14分。

接受《财经》记者采访的专家认为,财政透明是政府工作透明度的重要构成,可以让公众明白财政收支的来龙去脉,监督职能部门是否将每一笔钱都用到刀刃上。目前,中国地方财政透明度不容乐观。一些地方的相关部门忽视了对政府资产负债统计等信息的公开,导致地方出现政绩工程、拍脑袋工程。

上海财经大学省级财政透明度课题组成员邓淑莲还发现,财政公开透明也遭遇了法律的“天花板”。对新预算法没有规定公开的内容,地方政府没有动力去做法律规定之外的事情。因此,应当完善法律法规,及早出台《预算法实施条例》,为财政透明度的提升提供法律保障。

财政透明度遭遇“天花板”

财政部在对财政公开做的首次专项检查中发现,政府预算公开率几乎为100%,但是完整性不足;部门预算的公开率则相对较低。为了回应和解决专项检查中发现的问题,财政部公布了《地方预决算公开操作规程》,对地方预决算作出更细致的规定。

政府部门在行动,民间也从未停下监督财政公开透明的脚步。国内外学者和机构的观察发现,尽管中国地方政府财政透明度近几年来有进步,但总体而言还是处于较低水平,面临着各类制约的“天花板”。

2015年底,财政部在全国范围内开展了地方2015年预算和2014年决算公开情况专项检查,涉及省市县三级预算单位近26万个。

专项检查针对的是新《预算法》颁布以来地方各级政府预决算、部门预决算公开情况。财政部表示,“将在检查结束后,将本次检查结果对各省(区、市)政府和部门预决算公开情况进行排序,并对社会公布。”

财政部在专项检查中发现,政府预决算公开情况较好,省、市两级政府预决算公开率均达到100%;县级政府预算公开率达到100%、决算公开率达到99%。但政府预决算存在公开内容不够完整和细化的情况,17个省级政府(含计划单列市)、159个市级政府未对2015年税收返还和转移支付的地区预算汇总情况进行说明;11个省级政府、138个市级政府未公开2014年举借债务情况说明。

这意味着,超过三分之一、近半数的省级政府和市级政府未对税收返还和转移支付,以及举借债务的情况进行说明。

检查结果还发现,部门预算的情况更加糟糕。截至2015年10月31日,全国有14.48%的单位未公开2015年部门预算,22.27%的单位未公开2014年部门决算。

中国财政科学研究院办公室主任王泽彩对记者透露,从2015年检查情况看,已公开的预决算中,存在内容不完整、不细化等问题。一些政府和部门只公布了一般公共预算,没有公开政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况。而且有的预决算只公布到大类,没有细化到款、项,甚至有的公布的类只是几个重点类,没有全部予以公开。

据悉,新预算法实施之后,开始推行全口径预算,过去的一本预算(一般公共预算)变成了现在四本预算(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)。但无论是法律规定,还是地方政府的实际操作中,一般公共预算的公开程度和详细程度都远高于其他三本预算。

此外,财政支出有两种分类方式:一种是经济分类,一种是功能分类。经济分类和功能分类中都有类、款、项三级科目,三级是逐步细化的关系。

邓淑莲表示,政府预算的问题在于公开信息过于笼统;部门预算的公开程度远不如政府预算,这一点在上海财大的调研中也可以得出相同的结论。

根据上海财经大学公共政策研究中心《2016年中国财政透明度报告》,2016年,省级政府部门预算的平均得分低于政府预算中的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。而且不仅仅是2016年,从2014年到2016年三年的维度上观察也是如此(见图1)。

邓淑莲对记者分析称,部门预算公开程度欠佳,原因在于部门预算其实是政府预算的细化,部门预算的公开难度大于政府预算。“但是说到底还是在于政府是否严格要求部门公开,关键在于想不想让更加细化的财政信息被公众看到。”邓淑莲坦言。

针对2015年底专项检查出来的结果,财政部有关负责人称,造成这些问题的原因,除了部分地方特别是基层党政领导和预算部门负责人对公开的重要性认识不够到位,接受社会监督意识相对淡薄之外,一个重要方面是一些地方还没有结合现行法规制度,对地方预决算公开的表样体例、详略程度、公开方式等作出更加明确、细化的规定,预决算公开缺乏更为具体的操作规范。

为了推动地方做好这项工作,财政部2016年11月21日发布了《地方预决算公开操作规程》。

几天之后,11月24日,财政部部署了2016年度的地方预决算公开情况专项检查工作。通过记者对比两年的专项检查要求发现,2016年的专项检查工作在以往的及时性、完整性、公开形式的基础要求上,增加了对真实性的要求,“聚焦2015年决算,重点关注是否存在预算空转、虚列收支问题”。

新预算法规定,对未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的,根据情节给予降级、撤职或开除处分。王泽彩分析称,在2016年专项检查中增加“真实性”要求,一方面是贯彻新预算法的要求,另一方面也通过查处预算空转、虚列收支问题进一步增加预决算透明度。

“今年是地方党委、政府换届之年,一些地方决策者在组织税收收入和非税收入时,不惜违背《预算法》、《税收征管法》等规定,通过‘虚列收入、虚列支出’的方式,‘空转’财政收支,获得政绩考核的理想位次。”王泽彩对《财经》记者直言。

官方对于财政公开透明的内部自查力度不小。国内外民间和学界对于地方政府的财政公开透明的监督和评价工作则更早地开展起来了。

上海财经大学连续九年对31个省级政府财政透明度进行评价,虽然总体上省级财政透明一直在进步,但2016年省级政府透明度平均分仍然只有42分(见图2)。

清华大学连续六年对295个市级政府和358家县市级政府财政透明进行评价,2016年市级政府平均分只有44分,县级城市情况更为糟糕,平均分只有32分。

IBP(国际预算合作伙伴协会)2015年的全球“预算开放度调查”中,中国仅得14分,是五类中最差的一类。

上海财经大学省级财政透明度课题组成员刘小兵分析称,地方政府财政透明之所以得分较低,是因为政府部门的公开意识比较缺乏,有种种顾虑,“基本上就是按照上面,即法律或者上级政府的要求,要求做到什么程度,它就做到什么程度。

刘小兵认为,现行法律对财政公开的要求并不高。新预算法规定,经人大审议的预算、预算调整、预算执行情况要在批准后20日内向社会公开。这意味着,财政公开透明的程度取决于政府报给人大审批的详细程度。

政府报给人大审批的预决算详细程度过低,仅要求本级一般公共预算支出按功能分类编到项,基本支出按经济性质分类编到款。其余三本预算仅要求按功能分类编到项。

刘小兵称,一般公共预算支出中,仅要求基本支出按经济分类编制,对于占大头的项目支出却没有要求。而其他三本账只按功能分类编制。这意味着各级政府送给各级人大审批的预决算是不全面的。因此,预算法的要求不高,报给人大审批的预决算不够详细,这也是导致地方政府公开财政信息有限的一个因素。

财政透明度亟待“补课”

经历了十余年的探索,中国的财政公开透明取得了长足的进步。但相对于让公众看得懂、能监督的财政公开透明的目标,还有相当的距离。为此,业内专家提出了可操作的解决方案。

王泽彩向记者梳理了中国财政公开的历史进程。改革开放前,中国将预决算列为国家机密,不存在预决算信息公开制度。改革开放到上世纪90年代属于预决算公开的探索阶段。1999年,全国人大常委会提出编制部门预算、细化预算,并在2000年选取教育部等四个部委试点报送部门预算,这是财政透明度增强的标志性信号(见图3)。

上世纪90年代至今,中国预决算公开走上正轨。2007年,国务院政府信息公开条例将财政预算、决算报告列为重点公开的政府信息,走出了制度化预算公开的第一步;2009年首次公开经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出等4张预算表,这是实质性推进预算公开的标志性事件;2010年中央部门预算首次公开;2011年,“三公经费”预算首次公开;2013年十八届三中全会,提出建立全面规范公开透明的预算制度;2014年修订预算法,将预决算公开上升到法律层面加以保障。

2015年根据新预算法的规定,中央和地方对政府预算、调整预算、转移支付、决算和部门预算、三公经费等依法实行全面公开。2016年中央又选择了20多个部门和单位的支出绩效评价报告和项目支出绩效目标予以公开,对建立现代预算管理制度具有促进作用。

一些基层政府也做了有益的尝试。本世纪初以来,一些地方政府尝试参与式预算的探索,譬如浙江温岭市、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市、上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡等等。

以焦作和温岭为例。焦作的预算改革从1998年开始,更多地借鉴了巴西的“参与式预算”模式,大体分为七个步骤:信息公开、部门申报、财政汇审、民主评议、专家论证、社会听征、人大审查,构成了一个完整的民众参与的循环系统。比如在民意测评环节,焦作市通过焦作电视台专栏节目、网络等形式,对市委市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目进行公示,公开征集社会意见,邀请公众进行网上投票。在听证环节,2008 年焦作市财政局召开了部分政府财政投资项目社会听证会议,邀请人大代表、政协委员、专家、预算单位代表、财政监督员和普通公众代表等参加听证。

温岭从1999年开始尝试参与式预算,目前主要有两种形式:一种是以人大预算审查监督为主的新河镇模式;另一种是以公民协商建设项目为主的泽国镇模式。其中泽国的做法包括政府选出一批事关民生问题的城建项目,就项目进行民主恳谈。采用乒乓球摇号方式,按2‰比例从全镇18岁以上公民中随机产生民意代表,参与预算民主恳谈会,填写民意调查问卷,对优先投入的项目进行排序。

然而,天津财经大学经济学院教授李炜光直言,“现在不如前几年热闹了。”地方政府面临换届,如果没有制度保障,试点和改革的持续性不是特别长。只有和体制层面的推广结合起来,这种尝试才有望形成制度和法律。

一直推动中国财政公开透明的全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪向《财经》记者描述了财政公开透明的目标状态,即预算公开透明是为了监督,所以预算公开的细化程度,要足以让公众对财政和政府行为进行有效的监督。

为了达到这个目标,他认为有几个方面亟待“补课”。基于四本账的范围,第一,全面系统地公开支出的经济分类。目前一般公共预算中,只有基本支出按照经济分类公开,占三分之二的项目支出是不公开的。同时其他三本账中,没有按经济分类公开。第二,应该编制并公开每一个具体项目的预算,让公众了解每一个项目干了什么事,钱都花在什么地方。第三,将预算相关的统计资料公开。比如公布了基本工资,还应该公布有多少工作人员、有多少不同类别的工作人员;公布了修缮费,还应该公布相关的房屋面积。这样才能真正实现对预决算和政府行为的监督。

“实际上这些统计资料每个单位都是有的,都是现成的,只是不公布出来而已。”蒋洪称。

《财经》记者了解到,地方政府在上报给财政部的部门决算报表中,包含“机构人员情况表”这类统计数据,但是被要求公开的部门决算报表远不如上报给财政部的部门决算报表详细,所以很多统计资料公众无从获取。

记者对比了上报给财政部的部门决算报表和《地方预决算公开操作规程》中要求公开的部门决算报表,发现前者包含了26个表,包括财政专户、资产负债、机构人员情况等公众不容易获取的信息。而后者仅要求部门预算公开8张报表。

蒋洪认为,内部监督管理的确是必须的,上级需要掌握下级的情况。但现在的问题是,强调内部监督远远大于外部监督;内部监督的步伐远远快于外部监督。

目前我们所说的四本账并未覆盖所有的公共收支,还有相当一部分资金在四本账之外。所以为了达到财政公开透明的目标,在四本账的范围之外,蒋洪认为还有两件事情可以做。一个是要把财政全面纳入法制化管理,不允许账外有账。二是法律不仅仅就收支定规矩,还要从资产负债方面加以规定。他认为,可以先将已有会计基础的、经营性的资产和负债纳入法制轨道,例如国有资本经营,以及社会保险基金的资产负债;再逐步完善一般公共预算资产负债表的编制,逐步纳入法制轨道。

邓淑莲对记者举例称,现在的国有资本经营预算仅仅公开了国有企业经营情况的小部分信息,即仅是盈利的国有企业上缴财政利润(上缴部分大约占国企盈利的10%)的预算,且支出只按功能分类公开;不盈利的国有企业财务信息不在政府财政信息公开之列。所以国有资本经营预算公开的信息很有限。

另外,针对诸多专家呼吁的公开资产负债表,记者观察到财政部从2017年起开始编制2016年度政府财务报告,包含了资产负债表等内容。2018年至2020年,将会在试点的基础上,全面开展政府综合财务报告编制工作。

“如果开始编制综合财务报告,将会加快推动财政公开进程。实际上上世纪90年代就提了编政府财务报告,20多年一直推动不力。”邓淑莲感慨。

记者采访的多位专家表示,为了达到财政公开的目标,无论是四本账之内,还是四本账范围之外,还需要将法律的天花板再抬高一些。新预算法已经公布,多位专家都寄望预算法实施条例加快出台,从而细化预算公开的具体要求。