上海财大教授专盯政府账本:不止公开还要透明

作者:2016/01/26 12:01

刘小兵指出,上海市政府在努力做到形式上的全面和公开,但要做到实质上的规范、透明,后面还有很多工作要做。

1月24日下午,上海市政协会议日程是讨论政府工作报告、“十三五”规划纲要草案、计划草案报告和预算草案报告。刘小兵所在的民革、科协分组会议上,界面记者注意到,除了他一人,其他委员极少提及预算草案报告,多数委员聚焦于政府工作报告和“十三五”规划纲要草案。

“问了身边几位委员,都说太专业了,看不懂。”刘小兵说。他是上海财经大学公共经济与管理学院副院长、教授、博导,兼任全国高校财政学教学研究会副理事长,是中国财政学会理事。同时,他也是上海市政协委员,民革上海市委常委,上海市国税、地税局特邀监察员。

2009年,上海财大公共政策研究中心启动了《中国财政透明度报告》项目,对我国31个升级政府的财政信息公开情况开展调查。这项针对政府账本透明度的调查,吸引了诸多目光。总分是100分,2009年,各省平均分只有21.71分,2015年上升到36.04分,而所有年份的最高分都未超过80分。

力争在各方面当排头兵的上海也不例外,2015年在这份中国省级财政透明度排行榜上,位列第9名,得分44.23,距离第一名山东省落后12.78分。从各项得分来看,拉后腿的是“政府资产负债”的透明度,为0分。

刘小兵在该课题组担任副组长,2016年则是他担任上海市政协委员的第二届、第9年,去年,他曾建议上海以适应预算管理新政为契机,加快廉洁透明政府建设,进一步规范和统一政府全口径预决算管理,加大预算公开力度和加强预算的法律责任意识。

为什么盯着政府账本不放?

他曾在一财公益基金会举办的“政府预算基础及其解读”培训课上提到美国经济学家弗里德曼夫妇的《自由选择》一书。弗里德曼夫妇在书中揭示了华盛顿当局制定过多的法律法规、实施过多的政府管制、建立过多的行政机构、花费过多财政预算,才使美国的自由和财富受到了侵蚀和削弱。

弗里德曼在书里构建了一个花钱矩阵:

一,花自己的钱,为自己消费;

二,花自己的钱,为别人消费;

三,花别人的钱,为自己消费;

四,花别人的钱,为别人消费。

在弗里德曼看来,花自己的钱为自己消费是最有效的花钱方式,而花别人的钱为别人消费则既不讲求经济也不讲求效率。刘小兵当时指出,公共财政与预算产生于存在的意义就在于“如何为别人花好别人的钱”,而实行监督权的前提必然是知情权。“知情”不单是指政府要求公众做什么,更重要的是要让公众知道政府在做什么。公开政府财政信息是实现这一点的最有效的方式。

在此次两会上,上海市财政局准备了一份《关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》、一本《上海市2015全市及市本级预算执行情况、2016年全市及市本级预算(草案)》和一本大部头的《上海市2016年市级部门预算(汇总)》。

刘小兵从中看到了可喜的变化,他告诉界面新闻:“今年的预算草案所反映的信息比去年有所增加,最主要的是,按照预算法的要求,把财政支出按经济分类公开。在去年以前是没有的,今年做到了。部门预算也比原来厚,因为也是按照经济分类,把基本支出公开到款,内容就多了——这是比较大的一个变化。”

从2013年起,他每年都在统计政府预算支出中“其他支出”的比重。他发现,“其他支出”在近三年在逐年降低,从2013年的25%降低到2014年的20%,再降到2015年的13%。“这说明预算的编制更加精细、科学,以前比较粗糙,讲不清楚的支出就可能塞到“其他支出”里去。”刘小兵说,这是第二个变化。

而2016年的预算中,“其他支出”的比重上升到31%。他解释,财政部的收支分类科目没有“基本公共设施建设支出”这个科目的,但上海市的预算里一直有这个科目,而且数目非常大,一般是七八百个亿,主要是基础设施建设的一些支出。从2016年开始,上海市预算草案中把“基本公共设施建设支出”分解到按功能分类的科目里,取消了上海市自设的这个科目。

“2016年预算的‘其他支出’表面上又上升到31%左右,但实际上,如果按照同口径来看,2016年预算的‘其他支出’其实也在下降——这是今年预算的重大变化。”他认为,总的来说,上海市预算管理工作在按照新《预算法》的要求一步步完善。

但是,他也对2016年政府财政预算草案提出了几个问题。

从去年开始,上海市按照财政部的统一部署,把一些政府性基金并入到一般性公共预算里去。刘小兵支出,所谓政府性基金是专款专用的,向特定的受益对象收取,专门用来做某些工作。现在归入一般公共预算,但一般公共预算不是专款专用,而是统筹使用的。这样一来,原来的政府性基金变成了向特定人群收取,统筹使用到其他方面,就违背了原来专款专用的原则,这是不公平的。“既然原来的政府性基金被统筹到一般性公共预算,就说明没有专款专用的必要,那么就不应该再收了。所以我建议,取消这些被并入到一般性公共预算的政府性基金,这样也符合国家减税降费的要求。”

根据《上海市2015年政府性基金支出执行情况表》,列入一般公共预算的市本级政府性基金支出为220亿元,涉及地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从国有土地使用权出让收益中计提的农田水利建设资金和教育资金、水利建设基金、船舶港务费等7项。此外,根据国家盘活财政存量资金的有关规定,对2014年底市本级政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入的30%部分调出政府性基金,调入一般公共预算。

根据财政部文件规定,2016年起,政府住房基金、无线电频率占用费也转列一般公共预算。

其次,2016年预算草案报告提及扩大政府购买服务范围和规模。刘小兵提出了一个疑问:既然购买社会服务,把原来政府要做的事情让社会去做,那原来设立的机构、人员有没有必要保留?

在他看来,没有必要。因此他认为,在扩大购买社会服务范围和规模的同时,政府部门应该精简机构、裁减相关的公务人员。

最后,2016年预算草案报告提到“加快推进项目支出定额标准体系建设,有效发挥财政支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。对此,刘小兵指出,每年的预算报告都有这句话,“加快”好多年了,到现在也没出来。

所以他建议,要有一个明确的时间表,明示什么时候制定出来。“因为支出标准体系不出来的话,预算就没有依据,在支出的时候就可能随时出一个规定。比如八项规定出来以后,等于是一个基本支出的标准,现在比较缺乏的是项目支出标准,上海市可以在这方面先行先试。”

2014年开始,上海市政协成立了预算评议小组,参与预算的编制、执行过程。实际上,刘小兵也是预算评议小组的组长,每年都与政协和市财政局沟通,每年提三个建议报告。此外,他所在的民革上海市委今年也提交了一个组织提案,从预算编制、预算执行、预算监督、绩效评估、信息公开5个方面建议进一步完善预算管理制度。

在25日举行的专题会议上,他没能抢上话筒发言。

“你想说什么呢?”界面新闻记者问他。

“本来今天想讲,政府在工作当中很容易把法律的要求当成天花板,但实际上我们认为法律的要求不是天花板而是底线。一旦政府将法律当成天花板,以后就没有改进了,所以我有点担忧。”

他说,《预算法》对财政预算管理的要求是“全面规范、公开透明”,2016年上海市财政预算的公开程度已经达到了《预算法》的要求,但是他认为,现在的预算信息公开如果只以《预算法》为要求的话,是无法满足民主监督的需要的,无法保障人们的知情权。

信息公开应该到一个什么程度?

“公开到社会公众、人大、政协能够根据公开的信息资料判断政府的钱是该花还是不该花,如果公开不到这个程度,我就认为只能说是公开但不透明。”刘小兵说。

他指出,现在大致只能做到全面但不一定规范,公开但不一定透明。上海市政府在努力做到形式上的全面和公开,但要做到实质上的规范、透明,后面还有很多工作要做。(记者  刘素楠)