李会平:上海应尽早防范城市贫富隔离

作者:2014/01/02 12:04

第一财经日报  2014-03-11

  20137月,美国传统的制造业中心底特律市申请破产。

  这个美国历史上最大的破产案引起美国社会、媒体和学术界的广泛关注。《纽约时报》、《华尔街日报》以及CNN等电视媒体都讨论了这个曾创造现代工业文明的城市衰败到如此地步的原因。

  工会的强大力量使得制造业成本居高不下、这个有着辉煌历史的制造业中心没有在现代经济体系中实现产业结构的转型升级、政府在面临城市处于长期经济衰退中无所作为等,都在讨论中被提及。其中,底特律的空间社会分层,也就是严重的贫富隔离与种族隔离,对这座城市的经济和社会的负面影响更为各界关注。

  笔者与合作者于2013年合作在国外发表的论文认为,空间社会分层对城市的经济发展有着显著的负面影响。这项成果被用来解释底特律的现状。

  上海作为中国的经济中心,正欣欣向荣,蒸蒸日上。因此我们可能很难想象大洋彼岸的城市破产案与我们的生活有什么关系。然而,上海也将在全球化进程中迈向世界城市。目前的世界城市比如纽约、伦敦、芝加哥和东京等,都存在居住隔离问题(因为特殊的社会文化因素,相对其他几个城市来说,东京的隔离程度要小很多)。

  现代世界各国大都市市区所面临的难以解决的“城市病”,比如贫困聚集、职住分离以及贫富代际相传等,都与这样的居住形态相关。那么,随着高端以及低端劳动者的涌入和产业结构的调整,是不是处于不同社会阶层的人群在上海也居住在不同的社区?并且也像其他国家大都市市区居民一样,因为住所不同而享受到不同的公共服务呢?如果上海存在这种现象,我们便需要实施相应的政策措施来限制这种趋势的发展,从而为每一位上海居民享受到和谐公平的生活环境建立良好的社会基础。

  从2000年开始,上海市的空间社会分层便引起学者的注意。英国卡迪夫大学吴缚龙和中山大学李志刚等学者在2000年发表的研究中,已经发现上海存在居住隔离现象。吴缚龙老师在2002年便指出,房地产的市场化会加剧上海的空间社会分层。然而上海市的居民是否因为居住在不同的社区而享有不同的公共服务呢?我们的研究发现,在上海这个问题同样不容忽视。

  我们的研究以20101月至20126月期间有房产交易的大约一万五千个居民小区作为分析单位,运用空间分析的方法来检测以房产均价来衡量的居民社区等级与周边公共服务设施的关系。居民社区周边的公共服务设施包括学校、医院、公交站点、地铁站。我们发现从全市来看,有11%的高价小区和23%的低价小区聚集在一起。然而,如果我们分环线来看,就会发现31%的高价小区聚集在内环以内,而68%的小区聚集在外环以外。如果再看这些小区与周边公共服务设施的关系,我们发现高房价的社会周边的公共服务设施也较好,同样的,这些小区聚集在内环以内(大约60%)。低房价的小区周围环绕相对差的公共服务设施,并聚集在外环以外(大约80%)。

  这意味着,上海市居民未来的生活也存在这种风险,即低收入的群体被高房价逼迫到郊区,并因此享有较差的公共服务。在看到纽约、底特律、芝加哥等大都市的中下阶层居民因为居住地不同而享受到不同的公共服务和生活机会时,在得知这样的居住形态会最终影响大都市区的经济增长和政府的财政收入时,我们知道我们必须避免在上海出现严峻的居住隔离问题。

  当前,防止上海出现居住隔离与分层现象的一个好方法,就是提高公共服务的市级财政统筹力度,减轻区县财政支出的压力。我们的研究还发现,在上海,一些经济发展良好的区,因为财政资金充实,有充足的财力提高公共服务水平,而那些财政收入不好或者经济发展不够好的区,反而在很多时候不得不把财力花在发展性支出项目上,把资金用于企业或招商引资,降低了对公共服务和收入再分配的重视程度。区县之间经济发展水平不一,财力悬殊造成公共服务的不均等化和房价差异持续拉大,使得居住的空间社会分层情况有所恶化。如果不采取措施,将形成恶性循环。

  此外,适当归并一些区县也是较为可行的方法。近年来,上海已将卢湾、南市与黄浦区合并,南汇并入浦东新区,都是很好的做法。笔者认为合并的力度还可以再大一些,以强带弱,有利于缓解区县之间经济发展水平的悬殊和财力的差异。

  上海科学的城市管理闻名全国。然而在迈向世界一流城市的进程中,我们有必要未雨绸缪,尽早出台措施避免其他国家的大都市所面临的空间社会分层问题。除了规范房地产市场以外,我们还应着眼于改革和提升地方财政体制,从而使得我们每一个生活在这个充满活力的城市中的人都享受到公平和谐的都市生活。

  (作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副教授)