刘守刚:从管理资产到经营资本

作者:2014/01/02 12:04

第一财经日报  2014-03-20

2014年政府工作报告中,最突出、最亮眼的地方,是出现了“经营资本”的理念,首次出现了“推进国有资本投资运营公司试点”和“完善国有资本经营预算”的提法,从而勾画出国企改革从管理资产到经营资本的未来趋向。

1978年以来,中国经济体制改革始终有一条主线,那就是对国有企业进行改革。种种改革措施,针对的都是国企的低效经营行为和垄断经济地位,力图将国企塑造成经济活动中的自主主体,并为私人企业提供生存发展的空间,从而推动整体国民经济的发展。上世纪8090年代的政府工作报告,对国企改革大体都采取这样的表述。

不过,上世纪90年代末至21世纪初,政府工作报告中关于国企改革,有一个话题的转变,那就是曾有学者概括过的,从“经营企业”向“管理资产”转变。就是说,过去由政府通过各行业局直接管理企业,后来政府部门在改革过程中逐渐向企业“放权”、“让利”,直至完全退出国企的日常经营管理。这样做的目的,是想把国企构造成为所谓的“现代企业”,而政府自己退到“管人、管事、管资产”的宏观管理者的地位。在这里,管资产成了政府最为日常的工作,因为管人毕竟主要是党委的事务,而管事又容易与企业自主管理权发生矛盾。这一从“经营企业”到“管理资产”的转型,以国资委成立并负责非金融性国有企业资产管理为标志。

通过国资委这样的机构,政府不仅实现了从经营企业向管理资产的转型,还在相当程度上实现了经济主导权大规模地集中。这种主导权的集中,体现在三个方面:(1)通过国资委实现对国企管理权的集中,即把原来分散在各行业部(局)行政机构手中的企业所有权和监管权,统一集中在国资委手中,国资委对所有国企进行统一管理;(2)通过国资委实现产业链主导权的集中,即在国资委主导下,国有资本大规模退出竞争性领域,转而集中于上游产业,从而控制资源与渠道;(3)通过国资委掌握国有股权,实现资本市场主导权的集中。

不过,近些年来,随着国有资本在垄断性、资源性行业的经营低效状况不断得到披露,政府对国企改革再次开始探索新的方式。从本次政府工作报告来看,主要有两个方面,一个是推动民间资本不断进入国有垄断产业,另一个则是提出了国有资本经营的理念。

推动民间资本进入国有垄断产业,提高产业内的竞争性以增进效率,曾是上世纪80年代深化国企改革的重要措施,近年来也作为重要举措大力推进。在往年工作基础上,2014年政府工作报告第一次提出了具体的方法,如“制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。实施铁路投融资体制改革,在更多领域放开竞争性业务,为民间资本提供大显身手的舞台。”这是走向国有资本经营的前提。这是因为,只有在一个竞争相对充分、国有资本随时能够撤出的行业,才有国有资本经营的可能操作空间。

直至本次政府工作报告中,出现了“经营资本”这一理念。

就政府对国企的管理而言,如果说从经营企业到管理资产是一个明显变化的话,那么从管理资产到经营资本又是一个相当明显的变革。这是因为,经营资本与管理资产具有明显不同:经营资本显然不需要像管理资产那样注重实物形态,更不需要特别关注具体的行业;经营资本可以将资本运用于无形资产领域,当然也可用于非营利性行业,不再像管理资产那样一定要求国有资产保值增值;在管理上,经营资本可以进行委托而不必亲自进行,就是说将具体管理事务委托给基金公司、职业经理人或其他合适的专业管理机构,政府可以脱离具体的管理事务而只关注资本形态的变动等。

当然,就目前而言,“经营资本”这一理念还只是本次政府工作报告透露出的一个信号,离大规模实施可能还有一段很长的路要走,具体的方式方法也需要进一步地探索。不过,可以预见,随着在国企改革中从“管理资产”到“经营资本”的进一步发展,中国整体经济和政府管理能力都会出现巨大的变化。

(作者系上海财经大学中国公共财政研究院副教授)