陶勇:“法定支出”脱钩后何去何从

作者:2014/01/01 12:08

第一财经日报  20140612

党的十八届三中全会《决定》中提出:清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。这项举措可以说是我国预算管理的重大突破。

为什么要推行此项举措?重点支出或法定支出脱钩后,又何去何从呢?

重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩,是一种“法定支出”做法。法定支出主要指有关法律法规明确规定了支出比例或增幅要求的特定支出项目,涉及面很广,包括农业、教育、科技、计生、卫生、环保、社会保障、公务员工资等。法定支出具有强制性的特点,往往是通过法律、法规、政府文件和各种形式的“达标”规定,甚至“一票否决”。

目前,地方政府各种法定支出规模很大,根据审计署20126月颁布的对54个县财政性资金审计结果,为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出,是其当年公共财政支出的77.23%

我国的法定支出大都在上世纪90年代陆续出台,尽管法定支出的设立具有良好初衷,但过多过滥的法定支出项目也会带来许多问题:

首先,法定支出过多导致了相关法律间的矛盾和冲突。《预算法》是国家对预算分配、管理和监督的基本法律,而很多法定支出项目是政府职能部门通过《农业法》、《教育法》、《科技法》等许多部门法律加以强制性的规定,实际上它是各职能部门为了自己的政绩和部门利益、争夺更多财政资源的行为,在一定程度上是对财政预算管理职能的侵蚀。一旦资源分配出现冲突时,究竟是《预算法》“大”还是部门性法规“大”?这一问题的实质是如何协调法律间的冲突和矛盾。

其次,过多的法定支出加大了地方政府支出压力,越是基层政府,法定支出的压力越大。面对各种达标升级的刚性支出和捉襟见肘的地方财力,地方政府“上有政策,下有对策” ,结果出现了部分领域财政投入和事业发展“两张皮”。

再次,过多的法定支出留给地方自主安排的财力很小,限制了地方财政的自主性,不可避免导致财政支出结构的固化僵化,地方政府不能够根据本地区老百姓真正的需求对财政资金进行统筹安排,因此也不能最大限度地发挥财政资金使用的效率。

最后,法定支出同地方收支增幅或生产总值挂钩的“一刀切”也导致了资源分配的不均衡,造成资金使用的浪费。例如,对于县级政府来说,要求科学支出高于经常性收入增长的规定是不适合的,因为对于绝大多数县级政府来说,没有从事基础科学和高新技术研究和开发的条件,其结果只能是挪作他用。

实际上法定支出并非只是中国特有的财政现象,在西方国家,法定支出一般表现为“公民权利性支出”,亦被称作“不可控支出”,除非修改法律,否则不能改变支出数额。同样我国很多法定支出都是关系到老百姓切身利益的民生开支,是国家社会经济发展过程中的重点支出项目,那么“法定支出”脱钩后,怎样保证这些重点支出的资金安排?

在此笔者建议如下:

一是对现有的法定支出项目进行全面梳理,合理界定法定支出的“公共性”。

笔者认为,一些法定支出的存在是必要的,“法定支出”脱钩并不意味着要减少对这些重要支出项目的财政投入,而是需要对现有众多的挂钩法定支出项目进行清理整顿。例如,目前法定支出项目中有一部分是人员经费和公用经费;有一些支出项目具有一定的竞争性和营利性。为此,通过对现有法定支出项目的梳理,国家对于具有公共性的重点项目应该重点保障,取消法定支出中的人员经费和公用经费项目,将具有竞争性和营利性的支出项目更多交给市场,这样才能不断优化法定支出结构,让有限的财政资金用在刀刃上。

二是赋予地方政府更大的预算自主权,充分发挥地方各级人大在法定支出中的决定性作用。

地方各级政府根据各地社会经济发展的实际情况,因地制宜、统筹兼顾安排财政支出,对于有关国计民生的重点支出项目应该优先安排,确保有关事业发展的正常投入。从国际经验来看,预算的拨款必须受到国会或议会的严格监督,各政府职能部门无权通过部门法律要求预算资金的份额或者增长达到多少比例。因此,在确定财政投入优先次序、财政投入的重点、数量和比重的过程中,应该充分发挥各级人大的决定性作用。

三是法定支出管理应从“投入导向”转向“绩效导向”。

长期以来,我国法定支出的管理过于关注地方相关事业的投入是否达到了法定标准,而对法定支出的绩效不够重视,因此,虽然法定支出项目的投入在不断增加,但资金的使用效率非常低下,浪费严重。为此,法定支出管理应由“投入导向”转向“绩效导向”。

四是确定《预算法》在预算分配领域的基本法地位,维护《预算法》的权威性和严肃性,限制其他部门的法律和法规对预算安排和执行作出的硬性规定。

(作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副教授)