江中亮:用钱必问效 无效必问责

作者:2014/01/01 12:08

第一财经日报 2014-06-19

用好财政资金的关键在于绩效管理切实有效。现在很多地方、很多部门还习惯于多要钱、多用钱,或者给多少钱办多少事,而不是先想好要办什么事、怎么办、如何办好。 有什么样的考核评估制度,就有什么样的政府行为。

以往,我国一些地方盲目攀比、大搞形象工程、做表面文章等问题屡禁不止的重要原因,就是出发点很好的考核目标在实践中出现了变形和错位。归根到底是在财政资金的分配、使用中无法有效进行绩效管理。

现在很多地方、很多部门还习惯于多要钱、多用钱,或者给多少钱办多少事,而不是先想好要办什么事、怎么办、如何办好。预算绩效管理是“以结果为导向”的一种新型预算管理模式,具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,有利于强调对资金绩效的考核与管理,而并非以投入为标准来拨款,在赋予政府机构更大灵活性的基础上,使政府变得更有效率。有鉴于此,去年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出60条改革意见,而“改进预算管理制度”正是其中一条。

预算绩效管理制度的不足之处

从我国预算绩效管理实践看,问题在于过多在微观绩效上实践与探索,忽视了与宏观绩效的有效结合,导致反映绩效的片面性、局限性,主要表现在:

一是绩效目标与部门规划相脱节。各部门在制定长期发展规划时(例如浙江全省“十三五”卫生事业发展规划),倾向于多花钱,上大规模,制定高于财力支撑能力的绩效目标,而由于政府预算侧重是年度预算,缺乏中、长期预算的规划,导致实践中许多规划或改变内容,或降低规划要求,或取消,使得规划目标值无法真正作为预算绩效目标值的依据,也就是说规划的宏观绩效与绩效目标的微观绩效无法有效结合。

二是绩效监控重视合规性评价,轻视对绩效目标的监控。绩效监控应重点检查绩效目标与预算资金的匹配性及支出的实现程度。而实践中,工作重点更多放在资金监控上,主要检查预算支出的执行进度,考虑微观绩效如何,而忽视绩效目标的宏观效果。至于原部门预算编制中申报的绩效目标是否合理、绩效目标有无遗漏、要实现这些绩效目标是否需要这么多预算资金,很少甚至没有顾及。这种绩效目标宏观监控与预算资金微观监控的脱离,无法达到控制支出规模、优化财政支出结构、规避无效财政支出的目的。

三是绩效评价方法过于微观。2013年全国约对4.7万个项目开展绩效评价,就这些项目的评价,绝大部分关注的是对一个项目的微观评价,反映项目的微观绩效,而忽视相关项目政策的宏观绩效,也就是说忽视对某一参照物、某一政策相关项目的宏观绩效同步评价。就某项目本身而言,微观绩效虽然不错,但从某一参照物、某一政策所有项目的宏观政策评价来看,每一项目的实施是否有绩效,绩效的全面性、完整性值得怀疑,甚至是否需要设置名目繁多的子项目也值得研究。

四是评价结果在反馈与整改、评价结果与年度目标责任制考核等微观绩效方面应用多,而在改进预算管理、加强项目管理、探索绩效问责等宏观绩效方面应用少,甚至在不少省市只加强评价结果微观绩效应用,直接影响预算管理改进,影响预算绩效的提高。

全面提高预算绩效的效果

笔者认为,需要有效结合宏观绩效与微观绩效,全面提高预算绩效的效果。

一是加快政府职能转变。目前,应从科学合理界定政府职能,合理划分各级政府事权,明确支出责任。继续推进政企、政资、政事分开,积极推进政府购买公共服务,完善政府绩效管理考核体系入手,切实转变政府职能。这也必将促进现代财政制度建立,财政资金供给方式的规范,财政支出结构的优化,财政资源的有效配置。

二是试编财政中期预算。一方面增强预算的科学性、准确性,采取逐年滚动的形式来编制财政中期预算,打破预算编制以一年为局限的限制,避免部门的短期行为和眼前利益,有利于控制财政支出总规模,优化财政资源总配置;另一方面,增强绩效目标的可靠性,试行中期预算能切实解决部门预算绩效目标与部门中、长期事业发展规划目标相脱节的问题,将规划目标值真正作为绩效目标值的依据,减少绩效目标的偏离程度和绩效监控的难度,为预算资金的安排提供真实可靠的依据。

三是改进预算绩效管理方法。第一,强化绩效目标管理。依据事业发展规划目标值制定绩效目标值,将绩效目标管理与预算资金安排作为财政中期预算编制工作的两个方面同时抓。现阶段,各级财政部门在布置年度部门预算时,应同步布置绩效目标管理要求,无绩效目标的,一律不予进入预算编审流程,一律不予安排预算资金。同时,试行绩效监控与预算资金监控的有效结合。纠正绩效目标的偏离程度,并相应完善调整目标,进而调整预算资金。第二,创新绩效评价方法。一方面要探索政策评价与项目评价同步机制。从单个项目的微观评价,转向以某参照物或某一政策的所有项目的宏观评价,从更高的视野、更广的角度发现单个项目本身政策的合理性,进而客观评价所有项目的绩效。另一方面有效选择评价时点。最好是选择项目效果充分显现后的评价时点,如项目完工后一年、二年或多年后,结合绩效目标实现程度和已显现的效果指标来进行评价,这样的评价结果更能全面反映项目的宏观和微观绩效。

四是探索绩效问责机制。随着预算信息公开步伐的推进,项目支出仅仅公开安排了多少资金,还远远不能满足社会公众的需要,更需要公开的,是项目支出是不是有效。

为此,首先要尝试公开绩效目标。预算信息公开不仅要公开部门预算资金、重大项目支出,更应公开应达到的绩效目标,实行“晒目标、晒预算”,从源头上监督审查绩效目标的明确性、预算资金安排的合理性,减少预算资金安排的随意性。其次要公开评价结果。财政部门对重大民生项目评价结果可尝试在新闻媒体上公开,接受社会监督。预算部门对年度评价结果在部门内部实行公开,将评价结果与预算资金安排、与单位年度目标责任制考核、与单位负责人职务升迁挂钩。最后,探索建立绩效问责机制。有必要在政府层面建立绩效问责机制,建立相应的绩效问责领导小组,问责结果作为目标责任制考核、职务升迁、责任追究的依据,形成“用钱必问效、无效必问责”的工作局面,为建立国家治理体系服务。

(作者系上海财经大学中国财政研究院兼职研究员、浙江省财政厅绩效管理处处长兼财政监督局副局长)