蒋硕亮:上海自贸区食品安全该如何监管

作者:2014/01/01 12:08

第一财经日报  2014-06-26

民以食为天,食以安为先”。食品安全连着千家万户,是当前百姓关注的热点和难点问题之一。不断提高食品安全管理效能,是当前上海自贸区政府职能转变与政府监管的重要领域。

上海自贸区现有食品企业973户,其中生产企业15家,流通企业732家,餐饮企业226家。此外还有大量的集体供餐单位和大型食堂。自贸区食品安全的有效监管既关系到自身建设,也影响着全上海乃至全国的食品安全,应引起高度重视。

自贸区食品安全监管的隐患

上海自贸区食品安全监管呈现出与其他地区不同的特征。一是食品行业网络交易和异地经营申投诉数量多。二是集体供餐单位和大型食堂多,就餐人员多达30余万。三是海岛作业,相对封闭,地域跨度长(100余公里)。四是食品安全监管的暂时性和代理性。按照有关会议精神,自贸区食品监管暂由浦东市场监管局管辖。

尽管自贸区在食品安全监管方面做了不少工作,但自贸区食品安全监管的复杂性与暂时性给食品安全监管留下了隐患。

第一,监管体制没有理顺。目前,检验检疫、海关、工商、质监都在自贸区设有机构,唯独食品按照有关会议精神暂由浦东市场监管局管辖。浦东市场局设立了工作组,在南汇新城和外高桥两个点进行食品安全监管。执法人员为9人。

第二,自贸区食品安全监管效能较低。食品安全的执法队伍人手缺乏,疲于应付,难以做到对高风险食品经营者按期监管。监管队伍的业务水平和技能不高,难以应对试验区专业性、高技术含量的食品安全问题。此外,我们现在的食品安全监管都是事后的、运动式的,而且在监管上量的要求较多,质的规范较少,缺乏效能。

第三,自贸区比较多的食品企业注册地和实际经营地分离,尤其是食品流通企业,如1号店,自贸区主要为注册所在地,实际的运营(公司的实际总部)在花木,客服技术支持在张江,仓库在奉贤,这样就会造成在监管中找不到企业。加上政府考虑到明星企业效应和经济发展等问题,可能导致监管落空。

第四,由于自贸区为上海市主要的食品进出口口岸,有大量食品(巧克力、饼干、糖果等)分装需求,没有纳入监管,存在安全隐患。一方面是分装行为的监管缺失。自贸区内许多进口糖果、饼干、巧克力等都是大包装进关的,到保税区后要进行分装(小包装)再经销到流通环节,其中涉及到散装到预包装环节,对从业人员和操作环境有一定的要求。目前现状是由企业(经销商)自由操作,缺失监管主体。另一方面是进口食品标签缺乏审核。按照《食品安全法》规定,预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的,不得进口。但现实做法是出入境基于工作量大的原因,只做形式审查,不做内容审核,由经销商自行负责标签审核,存在安全风险。此外,还有政府进口食品检测能力不足的问题。

国外食品安全监管的经验

当前国际上食品安全监管领域重视风险控制理论。这一理论根据食品行业的特殊性,不仅重视事中事后监管,更加强调食品安全风险的有效预防,加强食品安全预警系统的建设;重视风险评估与管理,并且强调食品安全监管的公开性和透明度。

美国的食品安全风险管理有比较成熟的经验。201114日,美国总统奥巴马签署了最新《食品安全现代法案》。

美国《食品安全现代法案》的亮点体现在:一是进口商须审核外国供应商和进口食品是否安全可靠,没有实行该审核程序的进口商不得进口食品。二是增加FDA(食品药品监督管理局)检查所有食品厂的次数,包括每年检查高风险厂房,其他厂房至少每四年检查1次。三是增加注册要求,要求所有食品厂必须注册且每两年需重新注册。四是授权FDA要求高风险食品进口商提供安全认证或其他保证安全的文件,并拒绝让没有认证或来自不允许美国人员检查的外国食品厂或国家的食品进入美国境内。五是加强食品安全检测,除由FDA的实验室检测外,也认可有资质的第三方食品安全检测报告。美国食品安全监管的一些做法,如权威性的监管主体、重视事前预防、做好事中事后监管、宽出(出口)严进(进口)的监管原则、食品安全的第三方检测、增加注册等做法,都值得我们借鉴。

自贸区食品安全监管体系的改进

笔者认为,上海自贸区可在以下方面改进食品安全监管体系:

1.建立自贸区食品安全专业机构,建议参照工商、质监的做法,由市食药监局设立派出机构,配备专业技术能力强的执法队伍,实施食品安全监管。

2.建立自贸区食品企业的诚信平台或诚信档案。虽然各种法律都明确政府部门要设立食品安全诚信档案,但目前仅流于形式,普遍没有设立,尤其是对于注册型的企业要公示并明确其实际经营地,实行定期报备制度。

3.发挥管委会的综合协调作用,协调各个部门实施科学合理的食品安全监管。

4.参照美国的食品安全法案对进出口食品的做法,对食品实行宽出(出口)严进(进口)的监管原则(目前恰恰相反)。

5.加强进口食品的检测,为弥补相关政府部门对进口食品检测的能力不足,要鼓励第三方机构参与进口食品检测,并认可它们出具的食品安全检测报告。

(作者系上海财经大学公共政策与治理研究院教授、中国(上海)自由贸易试验区协同创新中心研究员)