冯苏苇:从交通的本质看网约车监管

作者:2016/01/15 12:03

交通是人和物的空间移动。人们在空间移动,会有不同的出行方式,步行、自行车、摩托车、公交、自驾和代驾等。人们对出行方式的选择,与个人的偏好习惯、社会经济状况、支付能力以及所处的情境有关。不同的收入群体,可供选择的出行方式有多有少,换句话说,出行方式是人们经济属性和社会属性的一种表现形式。

移动克服了空间障碍,需要付出一定的成本。想一想,给你两元、两百元、两万元、两千万元,可以走多远?给你1小时、1全天、1整年、1辈子,又可以走多远?这种克服空间障碍所付出的代价,我们称之为广义交通成本。一次出行所消耗的金钱、时间、体力、精力等,均要考虑在内。付出的广义成本与出行方式有关,即与人们的支付能力有关。

交通或出行的完成,不外乎以下四种方式:私人解决、购买服务、合作共享以及几种方式的混合。私人解决是最常见的方式,我们依靠体力或个人交通工具,或步行,或骑车,或摩托,或自驾。购买服务,是指人们付钱乘坐出租车,专聘司机代驾,或者购买海陆空等公交服务来完成出行。合作共享也很常见,比如搭便车和合乘,两人或几个人一起使用同一交通工具,本着“利益共享,成本共担”的原则,形成“利益共同体”。合作共享与购买服务最大的区别,在于它的“非盈利性”,服务提供者有着非盈利的动机和利他的愿望,而服务接受者则有分担成本和风险的责任,可谓“有福同享,有难同当”。从出行链的角度来看,混合方式是前面几种方式的组合。

从上述交通完成的四种方式来看,出租车属于“购买服务”一类。或者说,出租车服务本质上提供了一种位移(运输)服务。它的运营方式包括巡游、非巡游和混合方式等。对于传统的巡游方式,出租车在道路上巡游招揽生意,乘客在路旁招扬。交易决策时,司乘双方的信息可以“面对面”:乘客看到出租车公司品牌、车辆型号、车况和司机等信息,出租车司机则看到乘客及其所携带的行李,双方依据这些信息进行交易决策。当然也可以利用电话叫车。此外,出租车收费标准统一,一旦价格变动会涉及庞大的消费群体,产生不同消费群体利益的变化,因此需要公开听证和广泛告知。

相对于传统巡游出租车,新型网约车采用了互联网技术和手机应用软件,乘客利用互联网或手机App叫车,司机接单后为乘客提供位移服务。新型网约车一般不巡游,交易决策通过网络或手机App来“显示”。从现实情况看,目前还存在介于巡游和非巡游之间的混合运营方式,比如网约车可以巡游,巡游出租车也可以使用手机软件。因此,就司乘信息对接和交易决策方式而言,现有的个体位移(运输)服务包括招扬、电话、网络和手机App等多种方式。当前,智能手机和应用软件的普及,新型网约车异军突起,给传统的出租车行业带来不小的冲击,如何对新型网约车实施有效的监管,是管理部门面临的一项新挑战。

显然,从服务性质上看,网约车是传统出租车服务的一种新业态。不妨将网约车的位移服务分解为交易决策和服务完成两个环节。首先,从司乘信息对接和交易决策方式上看,互联网和手机应用软件的出现,使出行服务的交易决策“前移”至了网络和手机App上,网约车仅是在交易决策环节发生了一些新的变化:乘客和司机通过手机App提供的信息,彼此做出选择,完成交易决策。其次,从交通服务的完成过程上看,网约车所提供的服务,仍需要消费者支付广义交通成本(金钱、时间、体力和精力等),通过购买网约车(司机+车辆)的服务,来克服空间障碍。互联网和手机App提供的信息,并没有改变网约车“金钱换移动”的实质性交换关系,乘客仍需要支付金钱来获得位移服务。所以说,网约车利用信息技术改变了交易决策方式,但没有改变位移服务的完成方式,所提供的依旧是个人位移(运输)服务,本质上与出租车服务并无差异。

由此,对网约车移动服务的监管,在监管诸要素(车辆、司机、企业和行业等)上,应该与出租车监管方式大体保持一致。一方面通过准入和过程监管,确保个体移动服务的质量,保障消费者可以购买到放心、满意的出行服务,另一方面通过前置性安全监管和服务投诉机制,降低服务提供过程中隐含风险所导致的社会成本,如事故风险、交易纠纷、人身侵犯甚至犯罪行为等,一旦这些风险事件发生,保障司乘之间有成本分担、合理赔偿、纠纷调解、法律追诉等回应机制。

那么,作为一种新业态,网约车的监管是否具有一些特定的理由?结合新业态的特征,网约车监管需要考虑以下七个方面:

(1)外部性:与所有的机动车一样,网约车会产生空间占用、拥堵、尾气和事故风险等负外部性影响。近二十年来快速的机动化进程,我国许多城市正在遭遇这些外部性的严重困扰。在我国,出租车行业是城市公共交通的组成部分,它同时具有私人交通和公共交通的特点。无需置疑的是,高密度城市应该优先发展公共交通、适度发展出租汽车,在这个意义上,出租车(包括网约车)的数量以及在出行模式分担中所占的比例,需要与城市交通总体发展战略相协调,以遏制私人机动性进程对社会经济发展带来的长期负面影响。

(2)合规性:鉴于出租车行业长期运营所形成的制度框架和管理经验,合规性要考虑在多大程度上、以及在哪些环节上,网约车与传统出租车具有相似的监管方式?又有哪些根本性的不同?比如,与网约车相关的行业管理、经营企业、司机和车辆的准入,是否符合出租车行业的一般准入条款?相对于传统的出租车行业,如果放松网约车的准入条款,尤其需要权衡管制变更带来的社会成本和收益,只有当社会收益明显大于社会成本时,才能适用于放松管制的情形。

(3)市场秩序与公平竞争:大量的私家车在短时间内接入网约平台中,的确有效增加了位移服务的供给,消费者也有了更多的选择,人们出行的社会福利有所提高。但要考虑在现有的存量出租车市场下,网约车对市场需求的瓜分,出租车司机收入锐减的状况,以及这种状况的持续,对传统出租车行业形成的负面影响。值得思考的是,这种状况的持续是否扰乱了市场秩序?是否有违新旧业态公平竞争的原则?传统出租车行业在过去几十年中,积累了丰富的行业管理经验,与此不同,在资本和补贴的大力推动下,网约车平台快速发展、野蛮生长,平台企业发育过程中内部监管能力有待提升,“自下而上”“司乘互治”的自监管模式亟需引导,最终形成稳定、有效的行业治理模式。网约车管理模式尚需要经受时间的磨砺和市场的检验。

(4)内部性:内部性是指网约车运营过程中,合同关系中可能存在的、有违乘客或司机利益的隐含风险。比如,司乘之间、司企之间确实存在合同关系,但在运输服务完成过程中,交通事故、司乘纠纷等意外发生了,那么该如何进行相应的赔偿和调解?因此,监管条款必须针对这些可能存在的隐含风险,明确这些风险一旦发生之后,平台、司乘各方必须承担的责任和义务。

(5)信息不对称与点垄断:网约车服务的创新,在于出行服务的交易决策“前移”至了网络和手机App上。但服务过程中仍存在一定的点垄断特征与信息不对称。比如,由于司乘在空间分布上有一定距离,不管是司机接单回应需求,还是乘客等待司机的到来,都需要一定的时间。这个响应时间决定了司乘彼此之间相互选择时,总是面临有限数量的乘客或司机,而不像一个完全自由竞争的市场,交易决策和商品价格由数量众多的买方和卖方、通过讨价还价和充分竞争来形成。这种点垄断特征,很大程度上制约了竞争的完全性与充分性,正是出租车行业监管的主要动因。又比如,一些司乘个人信息的搜寻,需要付出额外的成本,甚至有时司机(或乘客)会故意隐藏吸毒和犯罪记录等敏感信息。虽然网络和手机App提供了司机和车辆的相关信息,但这些信息可能不充分、不对称,从而产生信息失灵,有碍市场交易。这需要从个案分析中,针对性地完善当前的网约车监管条款。

(6)弱自然垄断特征与一般垄断性:与水电气等公用事业行业不同,出租车不是自然垄断行业,按照投资去向可以分为重资产型和轻资产型两类。重资产型网约车企业具有资产沉没性,会形成相对较弱的进入壁垒,这种弱的自然垄断性质是否可以维持,将决定应该采用何种准入管制和价格管制措施。轻资产型网约车企业具有的一般垄断性,是指新技术和资本投入带来的规模经济效应,以及可能产生的一般垄断经营状态对消费者利益的攫取,它适用于反垄断情形。在制定监管政策时,新业态中轻资产和重资产对应的不同产业特征,亦需要审慎考虑,加以区分。我们将另外撰文,详细予以说明。

(7)普遍服务义务、公益性和公平性:即使新旧业态有了市场细分,仍然无法回避规制对出租车普遍服务义务的保证职责。就是说,在服务提供中,要考虑对弱势和特殊群体的关怀和照顾,童叟无欺,老少兼顾,不管乘客是否使用互联网和App,都应该有机会获得同等质量的服务。尤其在突发事件等紧急状况下,规制应该对优先享受服务的次序做出必要的安排。再者,相比传统出租车相对固定的定价机制,网约车的动态定价导致了消费者负担的不确定性,存在攫取公共利益的可能,或有违出租车行业的“公益性”定位和“公平性”准则,这些问题仍需要仔细研究、做出判断。

总之,一方面,网约车的出现,消费者叫车更方便,候车更省时,选择趋于多样化,出行有了新体验,在资本和补贴的激励下,逐步形成了新的市场偏好和市场细分。但是,另一方面,在新业态下,更多的私家车涌入出租车市场,加剧了市场竞争的白热化,短期内难以形成有序的市场规则和公平环境。恰恰是这些问题、矛盾和冲突的存在,给予政府干预市场的理由,也给公共政策留出了“可作为”的空间。由于各个城市个体机动化业态存在较大的差异,在网约车快速推进中,传统出租车行业均受到不同程度的冲击和撼动,最后的产业格局也将大相径庭。一些城市的出租车行业或被网约车取代,另一些城市出现新旧业态“平分天下”的局面,还有的城市回归传统出租车市场。这亟需各级政府有所作为,“由上至下”制定新的准入和交易规则,进行合理引导和有效干预,创造公平竞争环境,切实保护消费者利益,推动出租车行业健康持续发展。