研究院李超民研究员:“营改增”威力几许?

作者:2016/01/17 12:05

实施营改增政策对我国国民经济影响深远

首先,实施营改增政策的意义非同一般。营改增是不断完善我国税收体制的重大举措,它与1994年分税制改革的区别主要在于:通过调整纳税主体与各级政府的关系,加大对有关各方通过改革谋发展的激励。据财政部税政司统计,截至2015年底,全国营改增试点纳税人共计592万户,其中一般纳税人、小规模纳税人分别为113万户和479万户;累计实现减税6412亿元,其中,因税制转换减税、因增加抵扣减税分别为3133亿元和3279亿元。201651日起,为支持现代服务业发展和制造业升级,试点范围将扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业,实现货物和服务行业全覆盖,打通税收抵扣链条。有关部门估算称, 2016年预计可减轻企业税负5000多亿元,相当于当前我国年税收总额的近5%,对国民经济的后续效应充分值得关注。

第二,营改增对国民经济产生重要影响。上海财经大学胡怡建、田志伟研究发现,营改增试点将带动全国GDP累计增长0.324%,其中带动上海市增长1.854%、其他地区增长0.251%,而在全国范围内推进“6+1扩围”时,将带动全国GDP累计增长2.264%、带动上海市增长4.048%、带动全国其他地区增长2.178%。据报道,上海试点营改增后,总体基本实现了规范税制、减轻税负、促进发展、推动改革的预期目标。截至20162月底,上海纳入试点企业共34.7万户,总体减税1185.3亿元。其中,试点纳税人整体减税412.1亿元,出口应税服务享受退、免税额167.1亿元,下游企业新增抵扣606.1亿元。营改增推动了上海市产业结构调整优化,试点行业的就业促进效应也不断显现。2012年,上海第三产业增加值增长10.6%,远高于全市经济7.5%的增速,占全市生产总值的60%。到2016年一季度,该比重首次超过70%,标志着上海以服务经济为主导的产业格局迈入了新阶段。同时,上海第三产业保持了高基数下的高增长,一季度增加值4397.62亿元,增长11.5%,比全国高3.9个百分点。2015年,上海交通运输业和现代服务业就业人数较2011年分别增长5.22%28.74%,占上海近三年全部新增就业岗位的40.74%

第三,营改增对不同行业发生不同影响。据统计,试点地区95%左右的企业实现减税或税负不变。有学者认为,营改增对上海地产业影响很大,一是实现了地产服务类企业整体减负,外购材料、设备、服务的进项增值税允许在服务销项增值税中抵扣,又避免了服务企业与上游企业间的重复纳税,可实现结构性减税。二是产业链减税效果较单个企业更明显,大企业减税幅度高于小规模企业,促进地产业层次提升,通过增值税调节毛利率,优化了开发企业的投资行为。三是对交易环节增值额课税与所缴税额成正比,遏制了投机行为。对金融企业调查发现,上海货币市场主要交易手段为同业拆借和债券回购,目前债券回购交易占总交易量80%左右,营改增后对买入返售债券利息收入收取增值税,将影响机构对债券的回购需求;还有专家认为,营改增或导致银行业增加成本。上海国际航运景气调查显示,28%的航运企业认为营改增大幅增加税负,认为税负大幅减轻的航企仅6%。对此中远集团、外资马士基集团等已向财政部和国家税务总局等反映有关情况,同时马士基等企业从81日起,对所有口岸开票美金和人民币费用征收6%的增值税,将税收成本转移给下家。还有企业在研究将业务运转和资金结算境外化方案,寻求合理避税。有学者认为,技术服务企业营改增后,由于人力资本投入占比高、进项抵扣少,且在市场中议价能力较弱,部分企业税负将有所增加,影响企业实施发展战略。此外,技术服务企业试点的优惠条款难以全面落实,试点企业在市场中处于不利地位。试点还暴露出其他问题,另一项典型调查发现,首先,营改增客观上不利于劳动密集型服务业,因为劳动成本难以进入增值税。其次,营改增导致交通运输企业经营相对恶化,从整个产运销链条来看,企业税负既难以通过提价解决,又无法转嫁,其11%的适用税率远高于物流辅助服务6%的税率。

最后,营改增对不同地区影响差异较大。我国几大区域产业结构相差很大,东部沿海地区经济发展水平整体较高,服务业尤其是现代服务业发达,是全国主要生产性服务项目来源地,而广大中西部地区则是东部地区劳务服务的重要消费市场,因此,营改增不仅减少了中西部地区营业税税收,企业还要承担进项税抵扣等,影响较大。同时,营改增可能推动生产要素向低税负地区流动,形成“政策洼地”,影响未试点地区经济布局,也不利于试点企业与非试点企业的公平竞争。

营改增对我国财政改革的影响

首先,北京上海等发达地区实施营改增改革的财政前景乐观。目前,北京市3个大类行业和7个现代服务业已纳入营改增试点,据统计,有97.7%的试点纳税人税负下降或者基本持平,试点行业纳税人总体税负下降45.4%,北京地区累计减税1165.8亿元,其中因税制转换累计减税810.6亿元、因购进营改增应税服务增加抵扣减税360.7亿元;地方财政负担844.2亿元。上海实施营改增4年来,总体减税1185.3亿元。上海财经大学胡怡建、田志伟研究发现,增值税扩围在短期内导致上海地方财政收入减少,其中上海只承担了16.7%,中央政府承担74.8%,其他地区地方政府承担8.5%;在长期中,上海本地财政收入、生产总值、产业发展受益程度均大于全国平均水平。营改增能长期降低宏观税负、弥补短期结构性减税财政损失,还将产生税收收入正效应。其中,使上海市地方财政收入增长0.561%、全国财政收入增长0.385%、除上海以外的其他地方财政收入增长0.077%。全国推行营改增可使国家财政收入增长1.47%、上海地方财政收入增长0.669%、其他地区地方财政收入增长0.366%

其次,中西部人口大省的地方财政缺口不容小觑。数据显示,2012年湖北省财政自给率仅为48.5%。除武汉等较发达城市外,其他地市级政府财政自给率仅在30%左右,若营改增试点全面推行,则地方将损失财力15-20%2012年湖北省两税收入占财政收入比重较2003年下降10%2013年全省财政缺口439.74亿元,除十堰、天门两市,各地财政缺口都在扩大,只有把地方分享增值税比例提高到60%,才能弥补新增财力缺口。还有数据显示,截至20145月底,河北省营改增试点纳税人高达8.6万户,其中约97%纳税人税负减轻,减负43.28亿元,其中纳税人整体税负减少18.15亿元、进项税抵扣减负25.13亿元。河北省营改增改革首期申报结束后,减税幅度11.08%。据测算,2014年营改增税收收入只能与2012年营业税收持平,平均要2-3年才能弥补减税缺口,而实际时间可能更长;若弥补地方财政缺口,分成比例要提高到51.07%。财税系统调查发现,江西吉安实施营改增以来,交通运输业可抵扣的进项税额偏少、企业税负大幅上升、经营成本剧增,影响到企业正常经营,企业不愿接原本利润低的业务,营业收入明显减少。但对小规模纳税人没有产生什么影响,对部分现代服务业实际税负减幅达到40%,对其他现代服务业发展也较有利。由此看出,“营改增”推向全国,若是中央和地方政府增值税分成比例不加以合理调整,将导致地方财政收入大幅下滑,地方财政收支的稳定性将会受到严重影响。

第三,营改增对于财政税收制度有重大影响,必须加以研究。一般认为,营改增试点政策将影响原有的税收征管体系、影响中央与地方的财政收入,但还出现了新情况和新问题,在税制设置、试点范围、配套政策、征收管理以及财政体制等方面都需要完善。首先,地税税收大幅减少,地方财政压力加大,分税财政体制难以为继。有专家认为,营改增将促进经济结构调整、增长方式转变,原营业税征税范围内的行业发展后劲强,税收增收潜力较大;但由于企业兼营较多,经济主体跨国家、跨地区、跨行业渗透扩张,混合经营程度提高,资产重组频繁,使纳税主体、征税对象多元化,涉及的税种难划分,进而造成地方财政损失。还有人认为,营改增是现行分税制财政体制变革的导火索,引致地方主体财源结构变化,现行分税财政体制需要尽快调整。而地方税失去主体税种,整体税制结构严重依赖单一税种,风险不容忽视。尤其是营业税若完全被增值税替代,地方政府压力将进一步加大,将造成现行央地分税格局难以为继,需做大的变革。其次,造成不同税种倚重倚轻,税收政策体系失衡。学者认为,流转税整体税负的结构性减税,需要其他税制配合改革,个人所得税逆向调节问题越发突出,由工薪阶层承担60%以上税负是不正常的,个人所得税改革更为迫切。开辟地方新财源成为现实而迫切的问题。营改增还为资源、财产等税制改革带来契机,必须强化资源税的调节作用,扩大资源税的征税范围,实行从价定率计征,减少经营活动对资源、生态、环境的破坏;对污染物的排放征收环境税;积极创造条件尽快开征真正意义上的房产税;进行遗产与赠与税调研,适时开征。再次,各地发展差异拉大,转移支付改革面临压力。营改增对地方财政收入的影响程度,与改革范围、与不同地区的服务业发展水平和结构,以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。从远期看,营改增将给发达地区注入更强劲动力。因为发达地区的服务业发达,近期财政减收规模虽较大,但财政承担能力、补贴能力都较强,服务业发展潜力大,未来将成为服务提供者和产生增值税销项额一方。而欠发达地区对财政减收的承担能力较弱,通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱,营改增对地方财政的压力更大。最后,在具体操作方面难题不少。各地需要精细研究、明确的具体问题多,对税收征管、纳税服务、发票管理、风险防范等都带来巨大压力。

学术界对营改增的认识随着试点推进不断深化

有学者认为,营改增全面完成后,将彻底解决流转税对劳务和商品的重复征税、税负不公等问题,极大缓解原税制对产业升级和结构优化的束缚。也有人认为,试点政策呈现出企业减税效应、产业发展联动效应、财政体制改革倒逼效应等三大政策后果。在企业减税方面,所有试点小规模纳税人的税收负担都不同程度下降,总体税负下降约40%左右;试点一般纳税人81.6%行业和企业的税负下降,减税幅度达到23.7%;原增值税一般纳税人和服务出口企业从中受益。在产业发展联动效应方面,促进了服务业内部的专业化分工与协作、制造业和服务业的融合与分离、服务出口和贸易结构的优化升级。财政体制改革倒逼效应,加速服务企业落户上海,开拓外地市场。更多学者都赞成,营改增在避免重复征税、实现结构性减税、形成生产性服务业与制造业以及生产性服务业内部的良性互动、推动服务经济向纵深发展等方面,效果显著,但通过文献回顾,发现仍有些重要政策问题并未真正涉足。

政策建言

应当把营改增政策作为下个阶段综合改革的重要抓手。营改增政策的实施能够达到“结构性减税”、促进经济结构调整和产业升级、促进就业的目的,同时有利于提高我国经济的竞争力,并规范经济主体的生产经营行为。而营改增的影响后果是潜在的、巨大的,对此必须高度重视。但改革在加速拉大地区之间的经济差距同时,还有可能引致我国财政体制全面改革加快,进而推动行政体制改革,其中确定中央与地方事权、财权的对等政策,实施相应的分税制新体制,建立主体税种,推动资本向实体经济投资,向技术创新企业投资,解决地方土地、资源、环境问题,尤其是较为突出的地方债、贫富差距拉大问题,真正实现“两个转变”意义重大,需要未雨绸缪,总体考虑。

第一,认真理清思路,按照税收服从、服务于国家宏观调控大局的要求,对整个税制乃至财政体制、行政体制改革予以通盘考虑,研究如何在中央与地方在财权与事权匹配原则下,重构财政体制,积极稳步推进改革。

第二,研究结合营改增政策的推进,实现国内外资本有序流动、房地产市场、地区发展失衡、贫富差距拉大等重大问题综合调控。

第三,短期内,尽快研究实施不同的转移支付政策,支持不发达地区经济发展,扶持相关行业。