【研院评论】朱为群教授:后营改增时代:应重塑中央与地方财政关系

作者:2016/01/25 12:05

中国财税一大要点理顺中央和地方财政关系,营改增全面铺开对于这一关系有何影响?现行中央和地方税收收入的分享体制是以1994年的分税制为基础并经历了多次调整后形成的。按照分税制财政体制的规定,根据事权与财权结合的原则,按税种划分中央与地方收入。首先,将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税;其次,将适合地方征管的税种划分为地方税,充实地方税税种,增加地方税收入。此外,分设国家与地方两套税务系统,国家税务系统负责征收中央税和中央与地方共享税,地方税务系统负责征收地方税。应该说,这次分税制财政体制的改革具有重大的历史进步意义。它不仅摆脱了长期以来中央和地方财政关系规则的不稳定和不规范,还引入了现代财政分权治理的理念,从而向财政法治化国家迈出了坚实和重要的一步。

然而,由于国家政体没有发生根本变化,中央和地方在事权划分方面没有做出更为清晰的划分,省以下各级政府的税收收入分享体制缺乏规范性原则的约束,中央和地方财政以及地方各级财政关系都没有完全建立在“法定原则”的基础上,因而中国的财政分权治理是不彻底的。中共中央十八届三中全会提出财税改革的三大任务之一就是要理顺中央和地方财政体制。随着政府预算和税制改革两大任务的不断推进,特别是“营改增”试点的全面实施,使得原先地方政府因“营改增”试点减少的收入由中央补贴的做法难以为继,因而重新调整中央和地方的增值税收入分享比例,变得无法回避和拖延。在这样的背景下,2016429日国务院下发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(国发[2016]26),明确该方案的过渡期暂定为2-3年。过渡期结束后,将根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况再研究是否适当调整。虽然这是一份过渡性的短期改革方案,但必将对中央和地方财政关系乃至省以下地方各级财政关系产生重大影响。

增值税收入在中央和地方之间的分享比例及其基数选择,虽然直接影响到了中央和地方的财政关系,但只是一个表面现象而已。因为这个比例或者基数本身并不能说明其合理性。从学理上说,能够支撑中央和地方财政利益关系合理性的,既不是上年或当年的收入基数,也不是未来年度可预测的某个或某几个相关因素,而是其背后不同群体的利益关系的合理性基础。在一国范围内,中央政府与地方政府之间的利益,主要涉及全国公众的共同利益和不同地方公众局部利益的关系问题。如何处理这种利益冲突,需要有相应的理论支撑和引导。

从理论上说,正确处理中央和地方财政利益关系,首先需要合理划分不同政府之间的事权,然后在此基础上根据不同情况将财政资源与事权相匹配。中央和地方政府之间良好的事权划分需要考虑两个方面:一是地方政府自主的独立性,以保证其所代表群体局部利益的独立性;二是中央政府能够对地方进行控制和管理,保证地区发展的平衡。在事权的分配上,根据决策的主体不同划分,地方政府的事权可归纳为三种类型:一是地方根据本地情况自主选择的事权;二是地方政府根据国家相关法律必须承担的法定事权;三是地方政府接受中央和上级政府安排本级政府的委托事权。由于不同的事权体现出不同性质的中央和地方财政利益关系,因此需要依据不同的原则配置相应的财政资源。

首先,对于地方政府自主决策的事权,应该按照“财权与事权相匹配的原则”来处理中央和地方政府的财政关系,因其所涉及事项的利益完全由当地居民享受,因此其相应成本应该由当地居民来承担。在这一原则指导下,对于地方自主决定的公共事项,如果涉及到当代和下代人共同利益的,则可以通过发行地方建设公债的方式来筹集必要的资金;如果涉及本地当代全体或部分公众共同利益的,则可以通过地方税或者地方公共收费等方式来筹集资金。

其次,对于地方政府承担的法定事权,应该遵循“事权与财力相匹配的原则”分别以下三种情况来处理中央和地方的财政关系。一是如果此类法定事权的履行不能形成有利于当地公众的地方公共利益,则其财力应该全部由中央政府提供,当地公众不应该承担任何成本;二是如果地方政府能够从中受益,则应该按照受益的程度来分担此法定事项的成本;三是如果当地公众不仅没有任何受益反而遭受利益损害,则中央政府不仅要承担此法定事项的筹资成本,还要根据受害的程度给予当地公众相应的补偿。

再次,对于中央政府或上级政府委托当地政府的事项,由于决策权在中央或上级政府,地方只是按照委托方的要求去做,就应该按照“事权与支出责任相匹配的原则”来处理此类公共事项所涉及的利益关系。由于此类事项主要服务于上级政府,与当地民众的利益相关度不够紧密,相关支出责任理应全部由中央政府或上级政府来承担,因此其所需的财政资源也理应由中央或上级政府来提供,而不应该增加当地居民的负担。

在操作层面,中国的财政体制改革要从厘清省以下各级地方政府间的财政关系着手。长期以来,中国在处理中央和地方财政关系方面,重点一直在中央和省级政府层面,而对于省以下各级政府的财政关系却并未纳入规范化的视野,从而在现实中不仅有着很大的地区差异,而且也出现财政资源有向上集聚的倾向,导致基层政府财政资源的不足,从而使基本公共服务均等化的目标难以实现。为了改变这种情况,要把中央和地方财政关系问题的处理思路从“自上而下”转变为“由下而上”,即从最基层的政府或者公共组织开始,按照行政、教育、医疗卫生、公共安全、环境保护、道路建设等不同的公共管理功能,逐一梳理不同性质的事权类型,以前述理论思路为指导,结合不同地区的实际情况,扎扎实实地尽可能划分清基层各级政府的事权,并在此基础逐步调整财政资源的配置,使其相互对应,通过法治化的途径加以确认和稳定。随着基层政府事权与财政资源的匹配一致和良好运作,上层政府财政关系的妥善处理也就有了坚实的基础。