【研院评论】李超民:强化财税政策导向 振兴东北区域经济

作者:2016/01/16 12:06

一、对新一轮振兴东北战略的理论思索

中央振兴东北政策实现了阶段性战略目标。2002年11月,党的十六大报告提出支持东北老工业基地加快调整和改造的重要建议,2003年9月,中央通过《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,提出实施东北区域振兴战略,并规划了原则性目标,未来把东北建成“新型产业基地”和“新的重要增长区域”。2015年底,中央再做规划,到2030年前后全面实现东北地区振兴。据资料披露,十多年来,经过持续投入,东北区域综合经济实力大幅提升,2003-2013年,区域生产总值从1.27万亿元增加到5.44万亿元,人均GDP从2000美元上升到接近8000美元,区域生产总值年均增长12.6%,高于东部年均水平;装备制造业等重要行业竞争力得到恢复,一些先试先行政策试点获得成功,为推向全国积累了经验。

然而,东北作为老工业基地的体制性、结构性矛盾仍未彻底破除,且受外源性周期影响很大,因此,振兴东北区域经济是我国经济改革和开放发展事业有待尽快解决的重大问题,相关理论与实践问题亟待全面总结与深入探讨。

第一,东北区域一体化天然基础与协同发展体制机制缺失矛盾。东北经济区在经济社会发展上具有均质性,空间上拥有四个生态经济地域类型,即中部平原以制造业、服务业为主体的城市生态经济类型,东部和北部山地的农林矿业生态经济类型,西部的农牧矿业生态经济类型,以及南部的滨海与海域生态经济类型。本区区域均质的社会文化格局与经济联系造就了三省行政管理、信息传播与经济联系同轴性,区域经济健康程度根本上依赖于这种联系纽带的强弱。举例来说,为了解决基础设施建设滞后问题,辽宁和黑龙江省分别修建了沈大高速公路和哈大高速公路省内段,而彼此贯通却耗费约14 年时间。其根源来自域内行政分割,三省无法发挥产业互补的优势,而这仍是区域经济发展的共性问题,与现有财税、投资管理体制不尽完善亦颇有关联。所以,在新一轮东北老工业基地振兴战略实施过程中,如何以财税体制改革和地方税制完善等改革为抓手,激励地方和民间投资热情,同时避免财政大规模投资造成的“挤出效应”,是一篇大文章,非常有必要尽快探索,集思广益。区域经济学认为,特定经济区域形成有历史继承性和地域聚集的关联性,同时也带有经济发展的现实特征和经济地域格局演化趋势。上述理论与实践指出,东北区域发展一体化格局的形成具有很强的资源禀赋因素,还颇受后天政策导向影响。可以说,东北区域经济社会结构形成的历史和现实,规定了今后区域经济社会的演化方向,如果缺少了外源性的政策因素和体制建设创新因素,决不足以解决内生性的区域经济萧条衰退病症,所以我们思考并提出建设区域经济管理与协同发展体制,是保证东北区域振兴的组织基础,既有理论依据,亦有现实政策考虑。

第二,凝聚长期治理东北区域“萧条病”的理论与政策共识。区域老化问题在东西方均曾不断上演,通称“萧条病”,从理论上是指,在区域经济社会发展水平达到一定高度后,因产业结构与产业布局调整失序,陷入长期萧条状态,而且很难通过自身努力走出衰退循环,承认“萧条病”是开出治理良方的基础,对于东北区域经济振兴目标的长期性应当有思想准备。

(一)产业结构升级缓慢。1998年东三省的第二产业增加值/GDP指标与全国持平,2010年则高于全国均值2个百分点,2014年高4个百分点,作为全国粮仓的吉林,第二产业增加值占比高于全国10个百分点,第三产业占比只有35.2%,而且第三产业中,生产服务业的比重也都不高。值得注意的是,黑龙江省的第三产业发展速度在“十二五”时期发展较快,年均增长10.9%,高于全国平均水平,5年增长了9.2个百分点,2014年,第三产业对全省增加值贡献率高达64.7%,经验值得总结。

(二)经济增长速度急剧下滑。2011-2014年三省平均经济增长率从高于全国0.8个百分点,持续下降为低于全国0.1、1.1和2.6个百分点,2016年一季度全国增长7.4%,而黑龙江、吉林增速分别为5.1%、6.2%,同比只高0.3、0.4个百分点,辽宁则成为全国唯一负增长地区(-1.3%)。

(三)高能耗,低效益。以辽宁省为例,2013年规模以上工业企业资产报酬率只有全国均值的87.69%,工业成本费用利润率仅为全国均值的76.67%,单位GDP能耗则高达全国均值的128.79%,单位工业总产值固体废物排放量更高达全国均值的170.69%

(四)企业创新发展投入不足。2011-2013年,域内科研人员人均经费支出分别只有全国均值的90.13%、91.98%和80.95%;主营业务收入中新产品占比分别低于全国3.57、4.55、6.23个百分点。

(五)民营经济发展乏力。据2012年资料,浙江省民营经济增加值22111亿元,占全省GDP的63.8%,山东、江苏当年该指标分别为54.85%、53.63%。而吉林省民营经济增加值6064.4亿,占GDP的50.80%,考虑到人口规模,吉林民营经济效率只有浙江的1/2左右。而且民营经济就业差距巨大,例如,黑龙江每万户企业中民营经济占208.4户,每万从业人员中民营经济从业人员有717.8人,江苏省同期两项指标分别为484.1户/万户和2233.1人/万人。

从近代经济思想史看,各国治理经济衰退有两种思路,即凯恩斯主义和弗里德曼主义,美国在1930年代治理经济“大萧条”运用了前者,而治理2008年经济“大衰退”则采用了后者,其本质是“用泡沫治理泡沫”。事实证明,弗里德曼主义是极其失败的,无法持久。反观中国,为应对美国“大衰退”冲击,中央政策暗合凯恩斯主义思想,当时实行了扩张性财政政策,投巨资进行基础设施建设,即期成效令世人瞩目。虽然人们在未来将不得不正视其长期、潜在的恶果,但作为治理萧条政策的长短期政策搭配,这样做合乎常理,未来随着人民币国际地位的确立,不排除逐渐消解其破坏效应的可能。可见,对于萧条区域治理,短期财政“输血”当着眼于区域经济止跌回稳,而治理重点,则应通过长期政策性投入活跃社会资本热情,通过反萧条体制机制建设增加就业,培育和恢复区域“造血”能力。

第三,高度警惕东北区域经济与社会发展形成恶性循环的可能性。历史上由于东北区域禀赋优异、工业化程度高、都市地带发展基础好,城镇人口占比一直高于全国均值,这是东北区域经济增长高的基本因素。但是近年来,随着区域经济发展和城市化差异推进,沿海省份城镇人口占比已呈高于东北区域均值趋势,例如2014年,江苏城镇人口占比为64.1%、广东67.76%。而东北区域总的人口流动几乎处于固化乃至间歇性流失状态,根据常住人口统计,2005-2014年,黑龙江、吉林、辽宁10年间人口年均增长率分别仅为0.34‰、1.33‰和3.96‰,而全国同期人口年均增长率为4.52‰;2011-2014年东北三省常住人口总数几乎没有增长,而2014年全区域人口净流入数量微不足道,辽宁年净流入人口仅20万。相比之下,当年广东净流入人口80万人,河北51万多人、四川33万多人,凸显内地省份因经济快速增长对于外部资源包括人口的巨大引力。另据报道,东北区域出生率大幅低于全国同期均值,老龄化比例上升之快令决策者措手不及。而作为我国巨大经济社会与国家安全功能区,东北区域近乎停滞的人口增长、深度老龄社会提前降临无不表明,无论是经济增长、收入增长还是宜居程度,全区域整体引力在持续减弱;再反观与人口流动相关的经济增长率指标,2014年黑龙江经济增长率比全国平均水平低1.8个百分点,当年该省人口净流出2万多人,隐约中可窥人口净流入与区域经济增长之相互循环拉动关系。

所以,振兴东北经济必须解决深层次问题,也就是区域经济发展内部失调导致的资源流失、外部失衡导致的引力持续减弱问题,需要区域政策多管齐下;而整合区域资源,推动经济聚集,探索建立区域管理与协调发展体制机制,探索财税体制改革尤其重要。

二、振兴东北经济须治理区域管理与协调发展体制障碍

东北地区潜藏探索建立区域经济管理与协调发展体制的需求。如前述,东北经济区从资源禀赋、历史文化和社会联系各方面看,都具有经济社会深度一体化与分工的扎实基础,从1960年代起,国家曾长期给予东北独属的经济协作区定位,学术界也多以单独的区域经济单元进行研究,然而,东北良好的区域要素禀赋条件并未真正推动区域合作体制机制发育。在2010年春《东北四省区合作框架协议》签署之后,在区域财政、金融、投资政策方面,由于行政体制、宏观经济管理体制等重重制约,如何突破尚有待新思路。

建设东北区域经济管理与协同发展体制符合世界区域经济一体化趋势。当前全球性区域经济发展有两个因素值得重视,即大都市带崛起引起的理论与实践探索,由“同城化”现象引发的对我国城市化时代区域经济融合的新认识,以下扼要阐述。

一是大都市带的崛起推动区域经济更加紧密一体化,客观上提出了实施都市带经济社会一体化管理与协调体制机制建设的要求。这种情况在西方主要有5个政策思路,(1)实行统一管理。在都市区建立单一综合目标型政府;(2)功能转移。地方当局将部分事务转让给高一层次的政府,如在都市区实行“双层制”管理;(3)税收转移。保证都市区各地方政府财政获得公平分配;(4)设立专门职能的协调部门;(5)通过松散或相对固定的市政活动,实现区域内主体相互协调。通过上述办法使地域上紧邻的区域经济主体实现协同发展,其中重要的是,在财政税收体制方面实现一体化协调。值得注意的是美国的特别区体制,在33000个校区、灌区、消防区、水资源管理区、土壤保护区、卫生区等特别区,大多由州和地方政府共同组建,在州政府直接领导下,行使区域公共设施和公共服务管理职能。无论东西方,财政的本质与作用都一样,在中央统一领导下,我国更有可能通过实行相对独立的财税政策、推动区域行政与经济管理协调体制机制建设,东北正可借鉴先进经验。

二是“同城化”趋势对于推动形成相对独立区域经济格局具有重要性。城市体系的“同城化”特征包含了地域相邻、产业互补、经济相连、区域认同等基本要素。近年来正是随着交通基础设施建设飞速发展,过去相邻甚为遥远的城市之间,交通便利性得以实现,导致人流、物流、资金流、信息流等联系因素越来越强,经济学家把这一现象总结为“同城化”,各地政府也开始普遍接受这一概念,并体现在区域经济发展政策中。于是出现了所谓长株潭、郑汴、沈抚同城概念,在国家政策层面,也提出或制定了长吉图先导区、哈长城市群等实质意义相同相似的规划。以我国“同城化”发展相对程度较高的长江三角洲为例,由于自然禀赋要素特征相似,该区域在1992年即建立了16个城市协作办主任联席会议制度,作为其体制的继承者,“长江三角洲城市经济协调会”已有30个成员城市,中央在2010、2016年分别批复了《长江三角洲地区区域规划》、《长江三角洲城市群发展规划》,推动域内26个城市组成新长江三角洲城市群,共同实施区域一体化发展战略。目前域内以上海为中心的“两小时经济圈”空间不断扩大,到2020年将覆盖江浙沪全境及安徽部分地级及以上城市共40个,长江三角洲都市带全面迈向当日经济,一个具有良性互动的经济、社会、资源、人口、环境循环运行体制的区域,将为国家“一带一路”战略的实现提供强大动力,这一案例颇具推广价值。

应当重视自然禀赋和在其上自发形成的市场力量的决定意义。值得注意的是,自上而下形成的东北振兴战略“指挥动员式”体制,与长江三角洲城市体系立足于区域内自然要素禀赋相互吸引形成的结果不同。当前,建设东北区域经济管理与协调发展体制可能要更加重视底层自发力量,这是尊重区域经济社会发展规律的体现。在理论发展上,新区域主义理论主张通过在相关主体间建立健全有效的协调机制,实现区域性竞争力。新区域主义是在大都市区发展背景下产生的,提出了以跨地方公共事务治理与协作网络为基础的区域经济治理主张,主要针对区域内制约持续发展的共同问题,或者通过规划区域内产业布局和经济增长方式,建立互惠、合作和共同发展的城市体系。新区域主义认为,参与区域治理的主体力量来源于大都市区不同层次政府间、地方公民团体间或各地方政府与私营部门间形成的社会网络,依靠这个网络组成区域治理协作性或合作性组织,采取多种形式解决区域性公共问题。

三、振兴东北经济须强化财税治理政策导向

中央第一轮振兴东北经济的财税政策着眼减轻企业短期负担。2003年国家东北振兴政策开始实施,中央《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出了4种财税措施,核心是“免、降、抵、补”,减轻地方负担,“输血”纾困。在具体措施上,财政部和国家税务总局联合下发了《关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》、《财政部国家税务总局关于印发〈东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定〉的通知(财税[2004]156号)》和多个文件,并在《财政部、国家税务总局关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》(财税[2008]170号)中落实相关政策,力度很大,取得实际政策效果。

中央新一轮振兴东北经济的财政措施体现了长短期并重的导向。2012年《东北振兴“十二五”规划》提出,振兴东北经济要更多利用财政政策,重视推动区域经济发展,规划体现了围绕区域基层治理与强化社会政策做文章的特点,通过中央转移支付制度、财政补偿制度、扩大财政保障范围制度等手段,以创业带动就业,成效可期。2014年《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》提出,在新一轮振兴东北国家战略中,除了财政扶持现代农业发展机制等措施外,中央财政加大了对东北地区转移支付力度,还拟将东北地区纳入地方政府债券自发自还试点范围。

国家实施区域财税政策须着眼恢复萧条区的“造血”功能。目前国家出台了一系列积极的财税政策振兴东北区域经济,只相当于应急性“输血”阶段,而恢复区域“造血”功能可能需要很长时间,而研究从全国全局范围内对萧条区长期实行可负担的财政投入,是从根本建立区域“造血”功能的政策思路之一。新区域主义经济学认为,应当采用财政和减税办法促进中心城市发展,进而推动整个区域发展,为此,中央政府可设立选择性激励制度,例如拨款、财政补助,调动地方政府积极参与大都市区治理的积极性。以德国为例,中央政府运用“财政平衡”政策治理区域经济发展滞后的长期体制值得借鉴。所谓“财政平衡”,就是通过财政手段,保证各地居民得到享受相同生活条件的权利,主要是能够享受同等水平的公共产品供给。德国政府通过对联邦主体进行财政收入预先平衡、财力水平平衡和财政补助困难州手段,最终实现保证各州财力需求的99.5%。这说明建立横向转移支付体制,有助于中央政府集合全国各地力量援助经济“萧条区”。我国汉武帝时期桑弘羊提出的“民不益赋而天下用饶”的财力筹措思想,至今仍有很大的应用价值。建国近七十年来,我国东北经济在产品、资源、人财物等方面为全国发展做出了巨大贡献,现在是考虑建立全国性财政反哺政策的时候了。

四、政策建言

第一,抓区域经济循环建设。此举主要目的在于增加区域经济活力,在全国区域互动协作格局之下,制定推动东北区域经济形成自我循环政策,并以此为基础继续参与国民经济层面的大循环。借鉴先进经验,研究东北域内都市地带的崛起问题,构建域内不同行政区划协调发展体制机制,以城市体系的形成与分工协作格局再造为抓手,在全国形成新的经济增长极,全面推动产业经济结构转型升级、创新人才落户聚集、社会繁荣向上、内部资源有效利用、外部资源不断流入机制确立。

第二,抓都市带体系建设。此举目的在于理顺区域资源流动的空间格局,通过高度重视建设首位城市,集合各种财政、经济资源,推动特大-大-中-小城市形成秩序。首位城市选择首先主要着眼于城市本身对外部资源的调动与配置能力,同时要考虑首位城市拥有带动区域经济自循环的能力,其次考虑自然要素禀赋各方面的因素和发展的空间潜力,再次考虑文化和历史等因素。一般来说,具有全球影响力的国际大都市都在地理位置上邻近海洋,大多具有和世界各国便利的航空和海洋交通,而海洋交通对于提升特大城市的国际地位,形成资源聚集中心和区域国际金融中心地位,并带动腹地发展,其作用无可替代。

第三,重视财税政策对区域经济和社会发展的引导作用。财税政策是区域经济所有内容的公共品,应研究发挥财政资金的杠杆作用,调动社会投资热情,在短期内定向投入衰退区域的大规模基础设施更新建设,遏制区域经济长期萧条病蔓延传布。而财政投入还应研究如何避免公共投资的挤出效应问题,利用减免税等方式,激发和保护民间创业热情,疏通就业梗阻,尤其要再次强调,财政资金运用政策与就业刺激政策二者须同等重视。研究探索跨层级、跨行政区的区域财税体制问题,实行有别于正常发展区域的特殊财税体制。亟待超常加大社会保障制度建设力度。必须尽快制定提高出生率、遏制老龄化、吸引人口聚集的社会发展政策,强化通过财政政策引导和建设相应的社会保障与福利体制。