朱为群:个税中的“公与不公”

作者:2016/01/25 12:10

最近,中国政府网发布了《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》(国发〔2016〕56号),在有关开展“财产性收入开源清障行动”和“收入分配秩序规范行动”的表述中明确提出,要“平衡劳动所得与资本所得税负水平”“完善资本所得、财产所得税收征管机制”“进一步发挥税收调节收入分配的作用。健全包括个人所得税在内的税收体系,逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度,进一步减轻中等以下收入者税收负担,发挥收入调节功能,适当加大对高收入者的税收调节力度。完善鼓励回馈社会、扶贫济困的税收政策”。

这份文件经由某些媒体以“个税重大改革”“年收入12万元高收入群体要重点调节”等吸引眼球的标题,迅速引发了社会大众的广泛关注。一时间,有关12万年收入是否属于高收入群体的讨论很快成为热议话题。

事实上,每当牵涉普通大众的个税改革消息传出,总是会激起大家的普遍关心,这是纳税人权利意识觉醒下社会进步的一种表现。个人所得税制的改革完善,一直被公众寄予热切期望。从每一个纳税人的立场看,总是期望个人所得税负担能够进一步减轻。然而,在个人所得税总体税负缺乏明确下降或者提升的目标锁定的背景下,个人所得税的改革关键在于平衡不同纳税人之间的税负,也就是说,个人所得税制度改革背后的实质是如何合理分配纳税人之间的税收负担的问题。

理论上,公平合理分配纳税人税负有一个基本原则就是“量能负担”原则。之所以要采用这项原则,主要有两个方面的考虑:一是每一个纳税人从政府获得的公共服务存在普遍受益但无法分清大小的基本特征,因此不能按“量益原则”来分配税负;二是不同纳税人的能力存在明显的差异,因此不可能按照绝对公平的原则每人缴纳一样的税收。这就是说,只能根据每一个纳税人能力的大小来决定税负的高低,即纳税能力高者,要比纳税能力低者多缴税;无纳税能力者,不纳税。这就是所谓的税负分配的“量能负担”原则。这个原则当然是合理的,问题在于一旦将这项原则付诸实施时就可能会遇到很多现实问题。例如,纳税能力用什么指标来表述?是收入、消费还是财产或者其他指标?如果是收入,那么,收入多是否一定表示纳税能力强呢?这个收入是一个月的收入还是一年甚至一生的收入?两个收入相同的人,如果负债不同或者生活必需的开支不同,是否要缴纳相同的税收呢?更深一层考虑,即使能明确判断两个人的不同纳税能力,那么,那个纳税能力强的人应该比另一个纳税能力较低的人多缴多少税才是最公平合理的呢?理论上,即使多缴1分钱,也符合或者至少没有违背这个原则。

虽然“量能负担”原则在现实中遇到重重困难,难以做到真正的公平,但是,我们在现实中还会发现一些明显违背“量能负担”原则的情况。例如,有些人明明具有很高的纳税能力却只缴纳很少的税甚至完全不缴纳税收,而那些纳税能力很弱的人却负担了很高的税收。这种反差反映的就不只是“量能负担”原则没有被遵守的问题,而是这个基本原则被践踏了。前面提及的那些体现“量能负担”原则的难题,在性质上属于公平应该实现的具体程度问题,而能力高者反而比能力弱者缴纳更少税这样的问题,则是对“量能负担”原则本质的“颠覆”或“倒置”。而这样的“倒置”的不公平问题,更需要引起制度设计者和广大纳税人的关注。

现实中,这样的“倒置”的税负不公,不仅源于制度设计的不合理,也源于税务监管不力。在我国现行个人所得税制度中存在一些明显的违背“量能负担”原则的规定。

首先,个人所得税法规定了一些免税所得。例如,《个人所得税法》第四条规定,“省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位,以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金”。且不说政府用纳税人缴纳的税款对取得突出贡献的人发放奖金是否公平,单就获奖者所获奖金而言,显然是个人的收入,从而也是纳税能力的一种体现,更何况很多此类奖金数目巨大。在这样的情况下,明明是有纳税人能力的人,却不纳税。

其次,长期以来,个人从沪深两地股票交易所获得的资本转让所得一直不缴纳个人所得税。一些靠“炒股”致富的人不需要缴纳个人所得税,而那些“朝九晚五”的工薪族却要缴纳个人所得税。

此外,一些人可以通过各种渠道获得“灰色收入”,这些收入同样体现了他们的纳税能力,却因为税务监管能力不足而无法将其纳入税网。这样的税负不公平,需要通过完善税收制度来予以解决。

在这方面,国外有可供借鉴的经验。例如,股票的转让损失,可以通过给予一定期限的弥补来对冲纳税人因股票转让而取得的收入,从而使股票转让所得可以大致反映纳税人在一定期间内的纳税能力。

总之,个人所得税制的改革与完善,不仅仅是综合与分类税制模式的转变,也不只是调整收入扣除标准或者增加费用扣除等问题,而是应该坚持“量能负担”原则,着力解决当前个人所得税制度中存在的明显违背这项原则的不合理规定,从而使我国的个人所得税制度朝着更加公平合理的方向发展。


来源:财新网

作者:朱为群教授 公共政策与治理研究院首席专家