冯苏苇:城市群通勤就业呼唤政府间合作治理机制

作者:2016/01/23 12:11

年来,我国高铁网络快速发展,给跨城市通勤就业带来了新的面貌。百度地图开放平台大数据显示,在长三角、珠三角和京津冀地区,3小时经济圈辐射效应日趋明显,出现了稳定的跨城市通勤现象。通勤“城市对”由中心城市和邻近城市组成,包括上海-苏州(昆山)、广州-佛山、北京-廊坊、南京-镇江、杭州-嘉兴和绍兴等,“城市对”之间早晚出行呈现钟摆型潮汐特征。

通勤就业,是指居民在居住地与工作地之间的交通出行活动,最早可追溯到18世纪后期,曾对伦敦的郊区化起到不小的作用。通勤就业方式日益普遍,是城市化发展的重要标志。通勤就业活动需要借助于一定的交通工具来完成。

在西方发达国家,尤其是美国,通勤就业呈现小汽车导向的特点,模式分担中私人机动车占主导地位,引发交通拥堵、事故和污染等外部性问题。而在亚洲一些人口稠密的区域,通勤就业则是公交导向的。即便在城市路网和机动化发展相对成熟的条件下,轨道交通对长距离出行仍有很强的吸引力和竞争力,因而成为城市最重要的通勤出行方式。进一步,随着城际铁路网络化,借助“高铁+地铁”组合方式,经济发达地区会率先出现跨城市通勤就业现象。

不可否认,城市群通勤就业是市场力量推动的结果,但它的发展也离不开一些重要的基础条件,如设施网络化、制度统一化、政策一体化等。这些条件有时市场很难自发解决,需要城市群地方政府之间建立协调合作机制,积极引导和创造。特别像我国这样一个市场机制还不太完善的国家,单独依靠市场机制去推动城市群通勤就业功能的形成,可能需要较长时间。这就要求政府采取相应对策,协调城市群形成中出现的各种利益冲突和矛盾,应对城市群发展中存在的诸多风险与问题。

政府合作治理机制在城市群通勤就业中起着重要的作用。

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城市群地方政府间达成共识,由上至下的综合规划和科学引导,是保证我国城市群健康发展之关键。

这需要各地政府跨越行政边界,制定综合发展规划,对城市群的交通体系、土地利用、产业布局、市政相关基础设施和配套等公共服务做出一个前瞻性、系统性考虑。纵观东京、纽约和巴黎三大都市圈,在发展过程中都有政府规划指导的烙印。特别是日本东京大都市圈的五次规划,奠定了基础设施建设和区域经济整合的基础。纽约大都市圈经济整合主要受益于美国市场经济的发展和完善,但同样有政府的规划指导。

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城市群通勤就业需要大规模基础设施网络作为支撑,基础设施的规划建设是政府基本职能之一。

由于基础设施属于准公共产品,市场很难大规模投入、规划和建设,只有依靠政府才能完成。城市群是产业和人口高度聚集的地区,经济活动强度大,人员和物资流动密度高,随着城市群通勤就业规模扩大,对于交通运输、居住环境、污水处理及其他市政基础设施提出了更高要求,各地政府责无旁贷地通过合作和协作,持续投入基础设施建设和运营,为城市群整合提供基础的物质网络支撑。

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城市群通勤就业涉及的民生需求和社会保障,亟待城市群地方政府之间的协调合作。

城市群通常包含了多个行政区划,各个城市分属于不同的行政单元,行政分割自然成为人们跨区域流动、择业和迁居的阻碍。进一步看,在我国中央和地方分权改革后,地方政府成了利益主体,其利益诉求越来越强烈,在地方政府绩效考核的经济导向作用下,城市群内相邻地域的地方政府之间在招商引资、人才引进等方面处于竞争状态,不利于城市群经济社会功能的整合和整体竞争实力的提升。地方政府的过度竞争,有碍于形成合作共赢、协同发展的局面。而至关重要的一点,随着人口扩散、产业转移、城区蔓延,城市群通勤就业往往在城市边缘首先产生,而相关的住房、就医、就学等民生需求以及相关社会保障基本需要,处于政府公共服务供给的“边缘地带”,如果缺少政府间的合作机制,这些区域的基础设施和民生配套将长期处于缺失状态,成为阻碍城市群通勤就业发展的瓶颈。

从政府间协同机制的实践上看,在长三角城市群采用了多种殊途同归的政府合作模式,如上海“规划管理型政府操作模式”、江苏“地方政府推动型管理模式”和浙江“从自由放任到营造良好环境的地方政府管理模式”。在珠三角城市群发展中,政府主要是通过粤港澳三地政府的磋商,来促进整个珠江三角洲大都市圈发展的经济整合。京津冀城市群在国家发改委的协调下,有关部门早在2005年就区域经济合作问题达成了“廊坊共识”。这些合作协调机制的推进和完善,极大破解了城市群通勤就业形成和发展过程中面临的瓶颈问题,消除了体制和政策障碍,促成了今天城市群通勤就业从无到有的蜕变过程,也为城市群进一步融合发展提供了宝贵的经验借鉴。

(资料来源:第一财经日报; 作者冯苏苇 系上海财经大学公共政策与治理研究院研究员、交通经济与政策研究中心主任)