我国城镇化发展、土地政策创新与2012年土地科学研究重点进展评述

作者:2014/01/18 12:01

  2013年9月13日星期五19:00:00-21:30,《中国土地科学》副主编兼执行主编冯广京先生在凤凰楼303室做了题为《我国城镇化发展、土地政策创新与2012年土地科学研究重点进展评述》的讲座。王克强教授主持了讲座。讲座的主要内容包括:(1)城镇化的困境;(2)江苏“万顷良田”工程的得失;(3)2012年土地科学研究重点进展评述。


  第一部分:城镇化之困


  首先是是关于城镇化的目的。城镇化的中心应该是人口的城镇化,它的目标自然也应该是实现促进城乡一体化协调发展的城镇化。


  就现状来看,城镇化局限在人口和土地向城市转移和集中的一个简单的过程。但是,城镇化还有着很重要的意义,包括农业生产的现代化、农村管理的现代化、农民生活方式等等。因此,城镇化不仅仅包括农、在城市形式上建设,也应该包括城市内在生态文明的建设。城市是应该能够给人们提供舒适环境的一个场所,城镇化应该是使城市发展与其他地区发展的差距更小,同时能够提高居住在城市的生活质量的城镇化。


  从已有的数据可以很清楚的看出,城镇或者说城市对于农村在经济、文化、生活方面的吸引力越来越大,农民向城市的集中是一个不可逆的一个过程,那么现有的城市如何满足这种机械增长的需求呢?很多地方政府在实践上选择了单纯扩大城市面积的这种粗放的形式,这当然是一个可行的方法。但是这种方法就很容易造成对农村原有人文生态的破坏和优质耕地的流失,引发了耕地保护和农村发展等问题。就如今年四月份新华社所播发的一张照片所展示的那样,甘肃的某些地方为了招商引资就把大片优质耕地推平,引发了广泛的关注。


  目前关于城镇化的发展路径也存在着广泛的争论,一种是希望集中力量大力发展特大型城市,如北上广等,认为超大型城市可以容纳更多的人口;一种是希望国家能够考虑区域发展的协调性和大城市资源发展的约束性,更多的发展中小城市,使得农民可以在就地实现现代化,我更多的是同意第二观点,认为这样可以缓解特大城市资源约束给城市发展带来的各种问题,弥合大城市和中小城市之间、城市和乡镇之间的发展差距,实现城乡一体化,所以发展城镇是一个更优的选择,在城市人口规模设计时也应当关注更多的因素。


  关于城镇化资金应该从哪来,又如何去用呢?这是目前很多地方都在思考的问题。就现状来说,目前城镇化的资金绝大部分都来源于广受诟病的土地财政,而学界广泛的认识是土地财政的不可持续性和现有地方政府资金来源的单一性都会给未来的城镇化发展带来一个大大的问号。当然,关于这个问题各位学者都有很多有益的建议,比如新发市政债或者开征物业税、房产税等等。


  在如何解决城镇化过程中保障建设用地和把握宏观调控的的矛盾上,我认为我们应该把更多的注意力放在城市低效用地的再开发上,而不是粗放式发展,更多的占用耕地。政府的土地利用规划也应该考虑到这一点。


  同时,城镇化过程就自然而然的引发出农村土地流转的问题。农村土地流转形式不管如何,但是核心应该是加强农民的土地权利保障。在具体形式上,地方上也有很多有益的尝试,如四川等地所做的地票和江浙地区所做的土地股份制。学界关于农地流转时间一个判断是改革的时间点已到。而关于如何开展这种尝试上,要坚持三个大的原则:一个是如何合法合规合理的实现土地股份化,第二是如何进行利益的合理化分配,第三就是如何实现农村土地保值和增值。


  第二部分:江苏“万顷良田”工程的得失


  万顷良田建设工程是经江苏省国土厅审批的旨在提高农田及水利工程利用率的农业、农村建设举措,它于二○○九年开始在苏州、无锡、常州、南通等多个地区市县试行。从实际上来看,江苏人多地少,全省人均耕地仅有 0.93 亩,这种零散化的耕作和居住方式,资源占用多,配套成本高,农业始终显得弱质而低效。再加上,外出打工农民增多,江苏非农产业在农村经济中的比重超过 90%,大部分农民已不再主要依靠种地增收,这为土地规模经营提供了条件。因此,“万顷良田”工程可谓应运而生,从而达到“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”的目的。


  但是在实践上,万顷良田工程也出现了一些意想不到的问题。首先是,在实现农民集中安置后,农民距离农田更远,这就增加了从事农业生产的难度,同时也就易引起农民的抵触情绪;第二如何满足农民对于合理利益诉求上,地方政府举措较少,主动情绪不高;第三,农民的集中安置对于当地的农村社会文化心态造成了不可逆的印象,有好的也有坏的。这就告诫政府再进行政策设计时就要考虑相应政策的长期影响;第四,土地的规模效益存在一定的限额,超过这个限额就会出现土地报酬递减,那么万顷良田工程在土地规模的合适性测算上也有待研究。


  第三部分:2012年国内外土地科学发展动态


  首先是土地制度研究,这包括两方面:一个是土地产权制度,如何实现农村土地产权的实体化,是否如和更好的实现集体土地所有制都有很多的研究;另一个就是如何优化在农村的土地管理制度。


  其次是土地利用和规划研究。越来越多的研究者关注到利益相关者参与到或者说主导土地规划的意愿逐渐增强,使得政府在政策设计上也需要更新自身的决策模式。同时,提高土地利用效率和人民生活质量也成了学界关注的重点。


  再次,在农用地保护的研究上,学界的重点主要放在两点上:一个是探索导致耕地保护难的深层原因,另一个就是如何提高农用地生产力和更好的实现土地规模化经营上。


  最后,是土地整治的研究。由于我国目前城市土地和农村土地在属性和产权上存在很多的不同,现有土地整治的研究更多的集中在农用地整治上:第一,如何恢复工矿用地生产力或者实现宅基地的复垦工作,第二是如何合理的利用土地,提高土地的生产效率和生产效益上。


  (根据录音整理,未经作者本人核对)


  整理人:王克强、段季伟