研究院专家解读三中全会财税改革

作者:2014/01/18 12:01

上海财大教授揭秘“支出责任”:很微妙

作者 陈益刊

来源: 一财网

时间 : 2013-12-10 11:09


  “ 支出责任,在中央文件上正式提出来。从财政学理论看,过去没有这种表述。以前体制的说法是事权、财权、财力相匹配,这次跳出了财权和财力的概念,直接把事权与支出责任相挂钩。”上海财经大学教授丛树海称。


  在上海财经大学公共政策与治理研究院举办的“学习三中全会深化财税改革”媒体互动研讨会上,丛树海首先阐释了“支出责任”的概念。


  “我初步理解的支出责任概念,是一级政府实际承担、为满足和完成既定公共事务职责所拥有的支出义务和实际资金。这很微妙,既跳过了财权,又和财力相联系,即可以通过协商解决中央和地方在具体事务承担责任,一旦协商好就立即付诸实施,这样就无关事权。”


  丛树海认为,中央和地方事权有些界限清晰,比如国防、外交,但有些则很难界定。“比如国道,国道应该是中央职责,但中国人比较聪明,省和省之间的道路连接起来就是国道。国道可以分解成省道,事权就可以划分为若干省的支出责任,让所在地的政府付诸实施。所以事权与支出责任很微妙,还要探讨。”


  丛树海表示,地方政府财力和财权之间脱节会造成地方理财行为扭曲。一些地方政府有征税的权力,却没有财权,这造成了地方取之于税源地的成本与收益不匹配。


  丛树海称,“营改增”如果全国推广势必带来地方税重建问题,虽然通过调整增值税分成比例确保地方财力不受影响,但财力与财权脱节,如果地方占增值税大头,征税积极性高,反之积极性低。“赞成‘营改增’有节制的扩张,增值税有节制的取代营业税。”


  此外,丛树海认为,此次财税改革中与财政体制相关的分级管理问题没提出来。“我们国家不是一个分级管理的财政体制,地方预算要合并为全国预算,在地方编制预算时有很多不确定因素,比如地方年初编好预算,中央预算会不会通过、认可地方的预算等。在这种情况下,分级管理仍是一个统一财政的核心问题,如果简单概括就是我们的一级政府有没有独立的财权。”


  另外,丛树海认为中央给地方的转移支付中专项太多,而且以行政命令式的横向转移支付效果也待商榷,因为没有通过全国人大预算。



蒋洪:应建立政府负面清单

作者 陈益刊

来源: 一财网

时间 : 2013-12-10 10:55


  三中全会作出的基本判断是目前市场在资源配置中还没有起到决定作用,正因为如此,三中全会才提让市场在资源配置中起决定性作用。要达到这样的目的,需要列出政府的负面清单,管住政府这只闲不住的手,退出政府不该做的领域,这样才能更好的发挥政府作用。这是上海财经大学公共政策与治理研究院教授蒋洪的观点。


  12月9日,上海财经大学公共政策与治理研究院举办 “学习三中全会深化财税改革”媒体互动研讨会。


  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出, 经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。


  蒋洪认为,财政规模和政府权力,可作为今后判断市场是否起决定性作用的两个指标。


  “如果政府活动有范围,必须明确什么是政府不能做的。对企业有负面清单,我们反过来问下政府是否有负面清单、如果没有,那它的职责范围如何确定?如果没有,市场又如何起决定性作用?”蒋洪说。


  蒋洪称,关于政府与市场界限上在理论上有说法,即市场能做的让市场做,市场做不好的、有缺陷的让政府去做,这个理论是好,但含糊不清,对实际应用没什么指导。“政府要挑毛病,样样事情都能挑,都可以说做不好,让政府来做。”


  “经验告诉我们,从改革开放到现在,在政府负面清单上如果有共识,排在第一位的是一般性经营性领域。”


  《决定》中提到,必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。


  对此,蒋洪表示赞同,但是他强调只有把做不好的事情放弃了,我们才有可能发挥主导作用,才有可能增强国有经济活力、控制力和影响力。


  蒋洪分析称,政府权力如果不受制约,就有扩张的本性,问题就来了,谁来制约权力?制度来制约权力,但制度是依靠人制定的,能够制约这只闲不住的手,是社会公众广泛参与公共决策。这里涉及一点,必须制定法律。我非常高兴看到,在决定中有关财税改革方面把完善立法放在第一位。“我强调一点,如果在法律上我们对政府权力不能有效约束,那么市场的决定性作用就不会得到落实。”



马国贤:财政要从“出纳”转变为“管家”

作者 陈益刊

来源: 一财网

时间 : 2013-12-10 12:40


   “ 现在是谁要钱财政就给,造成下面拼命的要钱,不分该给还是不该给。财政要成为管家型的财政,有效支出,无效的一分钱不给,哪个领导批的都不行。”马国贤说。


  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)首次提出财政是国家治理的基础,但现在财政只是充当出纳角色,要完成向“政府管家”的转变。12月9日,在上海财经大学公共政策与治理研究院举办的“学习三中全会深化财税改革”媒体互动研讨会上,马国贤教授如是表示。


  马国贤称,财政从“政府出纳”到“政府管家”是一种痛苦的、脱胎换骨式蜕变,将涉及到资金分配、资金管理、资金监督、绩效管理和会计核算、财政与各部门关系等制度。这就需要顶层设计。预算作为财政的核心环节,理应是改革起点。


  他坦承,目前预算项目过多、过杂、过滥成为部门预算之殇。


  2012年,马国贤对河南省某贫困县财政进行调查。该县有近千个预算项目,包括200多个省级转移支付专项:其中,10万元以下的占72%,战略性项目不足10%,在该县18亿元财政支出中,近6亿元是人员经费,5亿元是公务费类项目支出,而发展性项目预算不足2亿元。这种情况很普遍。多数省级预算项目则近3000个。


  项目过杂。从该县看,战略性项目与行动性项目混杂,其内容既有业务费项目,也有政策性项目和建设性项目,且三者绞在一起,难以形成科学的管理办法。


  此外,项目用途过散。从用途看,该县约有70%的预算项目是补充业务费的;从管理看,差不多每个预算单位有10~30个项目。


  预算项目膨胀的直接后果是,导致资金使用效率低和财政监督和审计监督制度失效。


  “一个县财政的监督股编制不过3-4人,而审计局为6-10人(含抽调搞中心工作的),他们面对上千个项目,如何监督?”马国贤说。


  除了部门预算过多,马国贤认为预算专项膨胀也是转移支付制度之殇。


  据某省统计,2012年省级转移支付专项达2000多个,专项的总量失控,内容重叠。而且专项的范围大,2012年四川省某县财政局收到的省级农口转移支付专项达100多项,其中涉农培训的有17项,涉及农林水、就业、妇联、共青团等10个主管部门。事实上,预算专项已变质,成为行政部门“让下级听话的一把米”。对这些专项,虽然理论上县财政有管理权,但因怕得罪上级,为此既不敢管,也不能管,更谈不上资金使用效率。此外,多数预算专项在下半年下达,当年无法完成,年底就成了无人过问的“结余”,有的转入“小金库”。一些地方为获得专项,“跑部钱进”和“驻京办”常态化。”


  另外,预算透明度不高。“一些人大代表都看不懂、申不了预算”马国贤说。


  对于上述问题,马国贤认为应该建立以预算绩效管理为核心的预算管理制度。这包括重建“部门预算公式”;科学界定预算项目,推进项目化管理;推进预算绩效管理,打造政府管理型财政;重建预算支出分类体系和政府会计体系。



上海财大教授:电信为何没纳入“营改增”

作者 陈益刊

来源: 一财网

时间 : 2013-12-10 16:50


  十八届三中全会后,“增值税和房产税与之前都有新变化”。在12月9日上海财经大学公共政策与治理研究院举办的“学习三中全会深化财税改革”媒体互动研讨会上,上海财经大学教授胡怡建阐述了他的观点。


  胡怡建说,增值税提法与以前不一样。前段时间以“营改增”为主的增值税改革,扩大增值税范围。现在提的是完善增值税制度,扩大增值税范围,调整增值税税率。增值税改革涉及两个问题:一是2008年完成由生产型增值税转为消费型增值税;二是,2012年把营业税改增值税的试点。


  “营改增”前期有些效果,但推进难度越来越大。为何电信没纳入“营改增”?胡怡建认为,电信是一个垄断的利益集团,跟中央博弈。


  前期营改增,前期推进相对容易。前期试点的行业增值税率多是6%,比试点前营业税税率5%多一个百分点,而按照含税价换成不含税价算增加了0.66个百分点,只要进项达到销售额的5%,基本上就平衡了。同时,小规模企业从原来税率5%降到增值税的3%。


  然而后期推进阻力就会增加。例如,建筑施工、铁路运输和电信以前的税率是最低的达到3%,营改增后提到11%,这些企业税负就会增加。


  “中央领导有个想法,这轮改革减税,而且是普遍性减税。改革不能看试点企业,而是看产业链。这次试点不在于解决试点企业的重复征税,而是产业链的重复增税。一些企业税负增加,但连同产业链税负是减少的。”胡怡建分析说。


  他进一步举例分析称,以德勤为例,它本来营业税是5%,现在改为增值税是5.66%,因为没有进项抵扣,税负增加。但是德勤由以前的营业税发票改为增值税发票后,下游的一些企业就可以拿到5.66%的抵扣,也就是上游税负增加也就是0.66个百分点,而下游税负减少了5.66%。再以上汽集团为例,它的物流税负增加,比如1000万元,但是它客户是上汽集团,上汽集团拿到发票后,可以抵扣1000万。它上游税负增加,下游抵扣掉,从集团角度来讲,税负是平的。


  胡怡建认为,试点企业税负增加应该容忍,而且不该补贴。不给补贴,增加税负企业和下游博弈,取得税负平衡。若政府给补贴,反而把抵扣链条打断,不利于企业之间的博弈来取得价格平衡,这也阻碍了改革。


  谈到房产税,胡怡建认为现在的提法与以前有两点不同。一是,原来提房产税,现在是房地产税。二是,原来提到房产税就是先试点后扩围,现在提先立法再扩围。


  房产税和房地产税内涵有什么差别?我们此前有篇房产税文章,后来得到新消息,所有关于房产税的文章全部撤销,我们打听为什么撤销,原来是房产税的基调发生了转变。原来我们是推行房产税试点,上海重庆作为试点,取得一定效果,有一定示范效应,对他们评价褒贬不一。上海2011年房产税征了2万套房,2012年征了3万套房,今年征了5万套,一共就征了10万套房,当我们问他交了多少税,没有人回答。我当时估计征了5亿元,后来任志强也说是5亿元,成本也是5亿元,就失败了。“我认为不能这样看,因为试点时候成本高,扩围后成本就会降低。”


  这次三中全会重提房地产税改革就是让老百姓知道两个基本点:第一,要增税得先减税,即要增加保有环节增税,就得先把流转环节税费降下来;第二,凡是跟人民群众相关、触及人民群众利益的税收必须先立法后推行,让人民群众满意的接受。


  此外,胡怡建认为,中央此次“稳定税负”提法意味着今后国家企业个人之间的关系基本维持在目前的状态,既不减税也不增税或许是今后的趋势。“提高直接税比重”也意味着税收征收更加兼顾公平合理性。



  (编辑:付筱婧)